我国城市社区治理权力的配置与运行

李 枭

（东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025）

社区权力是指社区内包括国家权力、社会权力和市场力量综合考量的集合权力。从权力运行的角度来看，社区权力可理解为调动社区内人力、物力和财力等资源的能力。随着工业化、城镇化的快速发展，我国城市社区从致于国家权力之下的单位制管理体制，变迁为政府、社区自治组织、志愿组织、企业和居民多元主体参与下的社会权力多元化的治理格局。经济领域和社会领域的多元发展活力要求国家政治权力的退缩与放权，其他社区治理主体权利意识和权力存在感的增强更加快了对城市社区治理权力的重新配置。良好的社区治理效率要求对社区治理权力进行合理配置和有效运行，社区治理权力的合理配置与运行也为社区内公共权力存在的合法合理性、社区组织运作的民主自治性及国家权力与社区权力的双向良性互动提供了保障。因而，本文结合我国城市社区治理变革现状，就如何进行合理的城市社区治理权力配置与运行展开研究，研究结论对当前城市社区治理改革具有重要的理论和现实意义。

1 城市社区治理主体的权力界定

由于社区各权力主体的权力配置不规范，导致越权管理、管理失位、治理无效等现象频现，使各主体间权力的相互冲突现象亦时有发生，明确规范社区各主体的权力才能缓解权力的相互冲突，并减少冲突成本，这也是实现良好社区治理局面的基础。城市社区治理主体的权力范围可作如下界定：

1.1 政府组织的权力界定

传统社区管理中，街道办事处、其他政府职能部门在社区工作中的行政化色彩浓重，行政权力的过度渗透直接影响了社区组织自治权力的发挥，压制了其他治理主体的发展。同时，权力互动的过程会加剧街道办事处和居委会之间权力的冲突。因而，在当前多元主体参与社区治理的现状下，参与社区治理的政府组织要切实改变权力角色，从行政权力向社会权力转变，履行服务型政府职能。比如街道办事处应推进政事分离，进行权力下放，将边际效用大的公共产品或服务交给社区组织，或通过购买服务的形式交给企业组织提供。政府组织的权力定位应当是行使服务者和宏观管理者的权力，当然也要严控政府相关职能部门将其行政事务向社区自治组织摊派，以削弱基层自治组织的自治能力。

1.2 党组织的权力界定

在社区治理中，社区党组织和党委的权力也应进行明确界定。国家民政部“关于在全国推进城市社区建设的意见”提出，社区居委会是在党领导下的社区居民实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。这阐明了社区党组织的领导地位。一般而言，社区党委书记与社区居委会主任由同一人承担，党组织的工作在政治、思想、组织和日常生活等4个方面上起到指导作用。在社区治理中，党组织权力作为一种政治领导权，应明确社区建设发展的政治方向，旨在强化党在基层执政的基础，不应参与日常社区治理活动中的具体公共事务管理。社区党组织应认真传达贯彻执行党的路线方针、政策和上级指示，做好社区内经常性的思想政治工作，协调社区与社区间以及社区内各组织间的关系，动员社区力量整合社区资源，为社区自治营造良好的政治环境。

1.3 社区组织的权力界定

在城市社区治理中，社区组织包括城市居民委员会和业主委员会等自治组织，及其他非志愿性组织。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，居委会的职责包括宣传法律法规和国家政策、办理公共事务和公益事业、调解民间纠纷、维护社会治安、协助政府部门办理各项工作、开展便民利民的社区服务活动、向政府反映民众意见等。根据“业主大会和业主委员会指导规则”，业主委员会的权力基于社区业主的物权，包括选择物业管理企业并与其签订服务合同、监督协助物业公司履行合同内容、向业主大会报告物业管理情况、将业主意见和建议及时反馈给物业企业等。社区组织权力还包含社区中介组织的权力，这类权力以非营利性组织和志愿者作为载体，以社区居民作为组织成员的基础，以满足居民需求为目的，在社区所涵盖的地域范围内，由居民本着自愿民主、公平平等的原则成立或参加，致力于社区服务与管理。这种新兴社区组织发展空间随着政府权力下放和社会职能的逐渐剥离而有所拓展，相应承担了满足居民多样化服务需求的职责。合理界定社区组织权力能避免在传统社区管理中对政府组织监督的无作为行为，锻炼居民的自我管理能力，促进社区民主建设的进程。

1.4 社区居民的权力界定

城市社区居民的权力通过有效参与治理，体现为管理权和监督权两方面。社区居民通过参与社区居委会和业主委员会等自治组织的活动来行使对社区事务的自我管理权，并体现其自我管理的主体性和治理责任感。同时，亦通过监督社区其他治理主体的日常行为行使监督权，推动社区管理主体权力运行的合法化和规范化。

2 城市社区治理权力合理配置与运行的原则

在上述城市社区治理主体权力界定的基础上进行合理的治理权力配置和运行，须遵循一定的原则，这是保证治理效率的基础。城市社区治理权力配置与运行的总体要求为，坚持以科学合理的权力配置原则为基础，以社区居民福利最大化为目标，实现社区建设的和谐及可持续发展。具体的配置原则应包括如下方面：

2.1 坚持党组织的领导

诚如上述所言，社区党组织是国家强化基层建设的基础，是社区建设和治理的领导核心。坚持社区党组织的领导，体现了基层治理的社会主义性质，有利于在思想、政治和政策宣传层面保证社区治理的协调性，发挥社区党组织和党员的积极作用。

2.2 坚持市场化原则

坚持社区权力配置的市场化原则是提高社区治理效率的诉求，市场经济环境下，一些边际效用高的公共服务可以交由企业组织来提供，社区内企业组织作为市场力量的代表，可以通过价格竞争机制提供各类社区服务，实现社区居民福利最大化。当前我国的现状是，存在经济条件较差的社区，社区企业组织权力结构相对单一，行政控制集中。而较好的社区又因物业公司实力过强，虽制衡了国家权力的单一化，但同样也呈现一级化的格局。因此，市场化作为社区建设的驱动力之一，可以有效实现社区治理的效率，实现社区权力配置在各主体间的均衡状况。

2.3 坚持社区自治原则

社区治理的核心目标是通过多元主体的互动参与，实现有效的社区自治局面，因而社区各主体的权力配置和运行应当坚持社区自治原则，形成多元化公共权力和治理主体的治理形态。社区自治可作为社区组织发展和促进社区建设的重要前提，居委会和业主委员会等法定自治组织通过发挥其组织、协调功能，搭建居民自我管理、自我监督和自我教育的组织平台，同时政府培育和促进各种志愿性组织的发展，动员社区居民参与社区重大事物的决策，激活社区治理的活动，实现社区治理权力的顺畅运行。

3 城市社区治理权力的权力配置和运行模式——多元主体参与下的协同治理

社区治理是政府部门、企业组织、志愿性组织、社区自治组织和居民通过共同参与和通力合作，来解决社区存在的诸多问题的过程。协同治理是指通过多元治理主体的参与和合作，寻求有效治理结构的过程。随着社会治理由单一中心向多中心的转变，其实施主体不仅是党和政府，还要依托于各类社会力量的协同和公民参与。社区治理作为社会治理体系的一部分，亦需要有效依托各类社会力量的协同参与。诚如上述分析，当前社区发展已不再是可以通过社区居委会代言政府的行政管制阶段，没有任何一个政府有能力决定基层社会的发展，政府的角色应从直接控制的“管理”转变为“治理”，其治理工作也应当和日趋广泛的包括公共部门、私人部门和志愿者在内的行为主体进行协作。所以，城市社区治理的权力配置和运行也应该顺应社区发展规律和发展趋势，实行多元主体参与下的协同治理模式。

3.1 协同治理模式下的城市社区治理权力配置

协同治理强调各参与主体间的信任协作，因而城市社区协同治理权力的配置要体现出权力主体的多元化、权力关系的多样化、权力运作方式的互动化，基本形成一种多元主体参与的开放式权力配置结构。在所构成的这种多元开放式城市社区治理权力结构中，强调治理中的政府与其他主体间不再是领导与被领导的关系，而是多元主体间的协同合作关系。协同合作需要在政府行政权力、市场权力和社区自治权力之间实现配置平衡，因而各权力主体要在社区治理过程中充分发挥作用，即政府权力发挥引导作用，市场权力通过竞争机制实现社区资源的高效供给，社区自治权力充分实现自我管理、自我监督和自我教育的功能。如若对城市社区治理权力结构进行分解，依据权力主体不同，可以分解为3个权力来源，即党的基层执政权力、社区自治权力和政府行政权力。多元主体参与下的城市社区权力结构配置如图1所示。

图1 协同治理下的城市社区治理权力结构配置

在协同治理下的城市社区权力结构中，党的基层执政权力由社区党组织行使，社区自治权力的行使主体包括营利性企业组织、居委会和业委会等自治组织、社区居民及社区志愿性组织，政府行政权力由街道办事处和其他政府职能部门行使。在社区权力结构政治运行过程中，应始终坚持党组织在政治、思想和组织上的领导地位，发挥好组织领导作用。政府行政机构或职能部门应随市场经济改革和社会事务的发展进行适度放权，将部分公共事务让渡与社会和市场，培育第三部门的发展，让社区自治组织、中介组织、志愿组织和社区居民真正实现社区自治。

城市社区治理权力配置的最终目的是，在多元主体参与的权力结构中如何通过整体主体权力的力量和社区资源，实现结构中纵向和横向的权力互动，使社区居民利益最大化，保障和促进社区民主自治。根据传统政治学理论和我国改革开放以来社区民主建设的实践经验，社区自治权力可分为选举权、决策权、管理权和监督权4种基本权力，其权力的实践主体是居委会和业委会等自治组织、社区志愿性组织和社区居民。社区选举权是社区居民秉持公平、公正原则选择合适候选人的权力，这些候选人作为居民代表通过社区居委会和业主委员会履行其自治权力；社区决策权是指以关系居民利益的重大事项决定权为核心建立的权力，这种权力应当由社区居民大会决议行使；社区管理权是指管理社区公共事务、公益事业的权力,它属于执行权的范畴，这种权力由社区居委会行使；社区监督权是指监督社区居民大会、社区居委会以及社区其他自治组织的行为是否符合法律法规、自治章程、自治制度的权力。

3.2 协同治理下的城市社区权力运行机制

随着社区治理权力多元化格局的形成，协同治理要求各主体的权力关系不单是静态的制度化安排，即不再实行传统行政管制体制下的垂直单一权力运行机制，而是实行不同治理主体间合作互动的权力动态运行机制。这种社区权力动态运行机制的逻辑是，多元主体积极参与城市社区治理活动，实现行政权与自治权之间的互动，围绕社区公共事务处理和社区资源共享的权力关系进行优化配置，形成自下而上与自上而下相结合的互动式权力运行机制。

协同治理下的互动式治理权力运行机制强调对社区资源的控制、影响以及整合，城市社区治理的权力行使主体通过互动依赖达到权力的均衡状态，将所有权力主体置于互相制约且协同合作的权力网络框架内。其权力运行显现出自治权对行政权力的依附性，政府虽将部分城市社区管理权下放、财权下沉，但是对社区建设仍起主导作用，党组织在思想上和组织领导上仍居主体地位。多元主体间权力的协同合作，自上而下与自下而上相结合的双向互动，强调以资源共享为基础，实现利益最大化为目标，各主体的合作治理尽可能实现权力的均衡配置。总之，在现实社区治理实践中，社区权力运行机制应是一种多元主体积极参与的协同治理运行过程，强调其互动性，实现社区权力主体间关系中的非正式规则与正式规则共同发挥作用。通过正式的组织关系可以为社区权力的运行提供正式性和合法性，保证了运作的组织化、合法化和制度化，而通过非正式的关系保障了社区权力关系在社区文化等方面的协调。通过静态与动态的治理权力互动，达到政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的基层社区协同治理的发展目标。

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