以新型城镇化思维推进城中村改造

李学锋

城中村处于城市建成区的包围之中，或位于城市边缘地带，已经具备城市化的部分特征，如人口密度较大、非农产业从业人员比重较高等，但在土地权属、基础设施、公共服务乃至生活方式等方面却与周围的城市社区存在根本差异。有学者从中国城市化加速发展的特殊国情出发，从正面分析了城中村存在的意义，认为其发挥了空间与社会冲突“减压阀”的重要作用。[1][2]但是，由于早期缺乏规划，城中村对建设用地的低效和无序利用、基础设施和公共服务的低水平配置以及城中村居民就业水平和生活水平提高缓慢，与城市现代化的要求背道而驰，多数学者认为其“拖累了城市化步伐，制约着现代城市规划进一步提升”，改造城中村成为城市化进程中的重要课题。[3]

城中村改造是一项复杂的系统工程，涉及到土地权属改变、城市空间规划调整和优化、基础设施和公共服务配置提升以及农民市民化等一系列问题。诸多学者从改造模式（沈明亮，2014）、[4]改造策略（叶磊、马学广，2010；任佳前、刘博敏，2014）[5]和利益协调机制（贾生华、郑文娟、田传浩，2011）[6]等方面对这一问题进行了广泛探讨和研究，也有学者从城中村居民就业（赵同芳、孙鹏，2014）[7]和生态环境建设（傅明先，2008）[8]等具体角度进行了分析。

从我国不同城市的实践来看，城中村改造能否取得成功关键取决于两个因素：一是能否通过城中村改造提升城市价值，主要是指能否通过城市土地的集约利用和城市环境的改善，提升城市空间的经济价值；二是能否建立一套有效的利益相关者之间的利益协调机制，确保城市价值增值的公平分享和可持续分享。

以新型城镇化角度来考量这一问题，核心就是要实现城中村改造与城镇化质量提升同步，就是要通过城中村改造优化城市空间结构、提升土地集约利用水平、改善城市环境、提升城市品位，就是要通过城中村改造实现城中村居民职业身份和生活方式的根本改变，并为城中村居民生活水平持续提升提供根本保障。

近年来新疆库尔勒市在城中村改造方面，坚持城中村改造与城市环境改善同步、城市发展与居民生活改善同步，体现了新型城镇化的根本要求，在城中村改造方面积累了成功经验。

一、库尔勒的城中村改造

库尔勒市地处南疆，是新疆巴州的中心城市。库尔勒市成立于1979年，城市发展始终紧跟国家改革开放脉搏，呈现了西部地区、民族地区三十多年改革开放缩影。自成立以来，库尔勒市牢牢把握住南疆铁路通车、塔里木石油大会战、西部大开发战略等历史发展机遇，大力实施优势资源转换战略，城市发展取得了显著成绩，先后荣获国家卫生城市、国家园林城市、中国人居环境范例奖、首批中国优秀旅游城市、全国双拥模范城五连冠等30多项国家级荣誉称号，是西北地区唯一蝉联的“全国文明城市”。作为全疆城镇化的先导城市，库尔勒紧紧围绕“把推动科学发展作为解决一切问题的基础”，在城市科学发展方面取得了令人瞩目的成绩，探索出“创新驱动、四化同步、城乡一体、科学发展”的城市发展模式。2013年，库尔勒成为全国可持续发展示范区、全国发展改革试点城市、国家智慧城市试点市、中欧绿色智慧城市合作项目试点城市，在中国中小城市综合实力百强县位列58名，荣膺2013年度中国十佳“两型”中小城市。2013年底，库尔勒城市化率达到73%，主城区实际居住人口已近50万人，城市进入全新、全兴发展阶段。在新疆大建设、大开放、大发展的大背景下，库尔勒人坚持继承、发展、创新的原则，正朝着“建设新疆重要的现代化区域中心城市”的目标大步迈进。

库尔勒发展过程中，始终坚持“一城多极、整体提升”、“大分区、小综合”的城市空间发展理念，以“三山三带三组团”工程提升城市整体功能，即以霍拉山、库鲁克山、龙山“三山”为屏障，以老城区、南市区、开发区“三大组团”为龙头，努力打造空间结构紧凑、功能混合有序、景观特色协调多样的城市空间构架。

随着库尔勒市快速发展，250多万平方米的城中村、棚户区等旧城内存在基础设施、公共服务设施缺失，环境脏、乱、差现象严重等突出问题。对旧城的改造建设，已成为提升城市整体功能、改善人居环境迫在眉睫的首要任务。改造城中村，提升老城区，是库尔勒空间战略实施过程中非常重要的环节。近几年，库尔勒市共完成城中村、棚户区改造8个，新建安置小区已入住11个。其中，“三河贯通”工程结合景观工程和两个城市新片区的建设，完成了200万平方米左右的城市棚户区和城中村改造，让10 000户左右的农民和居民住上了干净整洁的楼房，改善了居住环境。结合城中村、棚户区改造，把解决被征地农民的社会保障和就业问题作为难点、重点，通过建设市场、出租房、门面房用于出租或经营，以被征地农民、各类资产入股等多种途径，使被征地农民获得租金、薪金、股金等稳定的收入，真正综合实现了社会效益和城市品质提升。

二、天鹅河工程实施概况

天鹅河工程是库尔勒旧城改造的重点工程。工程自2011年开始论证，2012年3月开始实施，2013年8月基本完成，取得了良好的社会效应和环境效应。

（一）工程论证

工程以科学发展观为先导，前后历时一年多的反复研究论证后才动工建设。天鹅河改造工程在实施之初，库尔勒市政府就明确，天鹅河改造不是一个单纯的河道改造工程，更不是纯粹的商品房建设项目，要从城市发展战略、民生改善的高度认识工程实施的意义。具体目标包括：第一，依托实施旧城改造——天鹅河工程，显著提升发展环境、宜居环境、人文环境。第二，旧城改造，坚持“绿色生态发展”之路，突出“以绿为主、以水为脉、文化为魂、以人为本”的原则，打造城市发展新片区，破解城市发展瓶颈，优化城市发展结构，显著提升城市发展整体功能与核心竞争力。第三，完善城市基础设施配套，促进城市文化、教育、医疗及商务设施建设，提升产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。增强市民自豪感、荣誉感，“让老百姓望得见山、看得见水、记得住乡愁”。第四，征迁的农民及市民均得到就地安置，让被征地农民感到生活更加幸福安康，保证征迁工程也是一项民生工程。

库尔勒市规划委员会充分研究论证了8次，巴州城市建设领导小组慎重研究论证了3次，并邀请国内各方面专家多次现场调查研究。通过严肃论证，评审专家高度评价了这一项目，得出了一致结论：“‘库尔勒市旧城改造——天鹅河工程用水适度，景观规划科学，不多的蒸发量也能改善城市小气候，同时用规划建设城市景观来办城市功能提升、城市经济社会发展及安居富民和稳定的事。”

（二）工程实施

1.实施天鹅河工程，打造水韵梨城

通过“先提升环境、后开发建设”的政府主导、市场主体的运作方式，依托“旧城改造——天鹅河工程”，先后规划建设库尔勒市3.1平方公里“上水城”和13.5平方公里“生态城”两个城市发展新片区。充分利用原有的水脉及被长年淤积的原有水道，把原本被棚户区阻隔的老城和新城有机串联起来。

天鹅河原为棚户区内一条干涸的臭水沟，为疏浚河道，从2012年3月18日起实施河道治理改造，至2013年8月2日正式建成通水行船，历时16个月。共修缮自然生态式驳岸河道约16公里，建成约20公里长的游步道系统和10公里自行车道，河道两侧各留5～15米绿化带，绿地面积增加近2250亩，景观与亮化工程同步配套规划实施。原来的臭水沟消失了踪迹，呈现在百姓面前的是天鹅入城的美景，天鹅河成为梨城的城市新名片。

2.着力提升城市综合服务功能，完善城市文化设施

2012年，同时启动民生工程，在天鹅河两侧“上水城”核心地段分别实施了库尔勒市民中心和库尔勒展示中心，总建筑面积达7.6万平方米，2014年还启动了库尔勒健身中心。

该三大中心包括：社区服务中心、行政服务大厅、房产交易中心、图书馆、文化馆、科技馆、美术馆、城市规划展示馆、档案馆、民俗博物馆、游泳池、篮球场、羽毛球场、台球室、健身器械区、形体舞蹈区、乒乓球运动区、跆拳道、武术、拳击训练场等。

城市文化设施的建设，整合、盘活了文化资源，着力提升城市内涵，实现了城市的科学、可持续和良性发展。

坐落在天鹅河畔的库尔勒汇嘉时代的时代星街购物广场，是集吃、喝、玩、游、购物为一体的商业综合体，该项目提供1万余个社会就业岗位，同时为百姓提供方便、舒适的娱乐、购物空间。

3.结合旧城改造，加快城市基础设施建设

2011～2013年，库尔勒市不断加大民生工程投入力度。旧城改造项目以实施天鹅河工程为重点，河道清淤改造、生态工程、园林小品、道桥、基础设施及农民安置棚户区改造紧扣“惠民”主题。旧城改造中，农民安置以“就地安置”为原则，通过“拆旧建新”对旧城区进行综合改造，城镇化率达73%，极大地提升了中心城区辐射带动作用。同时，为改善老城区交通拥挤，优化道路交叉路口，改建了港湾式公交站点。此外，还加大了对照明基础设施的投入力度。

（三）工程成效

天鹅河工程不仅仅是一个城市景观提升工程，更重要的是一个城市功能人居环境宜居工程、品质提升工程、社会稳定工程和重点民生工程。

1.改善了城市生态环境，提升了城市品位

天鹅河工程的建设，突破了一个又一个生态瓶颈。以绿为主，以乡土树种为本，注重对原始生态树种的保护。“上水城”、“生态城”建成后，绿地和水系共增加3320亩，城市人均绿地由10.09平方米增加到15平方米以上。

景观生态提升的同时，切实改善民生，提高了市民生活质量，增强了市民的幸福感和荣誉感。河道畅通，游船穿梭，老百姓实现了能在西部城市中心乘船游览观光的梦想，“乘船游梨城”成为城市“新名片”。全市水系与绿化带有机融合，步移景移，船在画中。融山、水、林、路、城为一体的整体设计，把城市建在公园里、森林中。如今，库尔勒市已成为西北五省区唯一一个蝉联“全国文明城市”的城市。

2.妥善解决了就业安置问题，解决了居民的后顾之忧

结合景观工程和两个城市新片区的建设，对250万平方米左右的城市棚户区和城中村进行改造，让10 000户左右的农民和居民迁入商业及基础设施齐全的住宅小区，住上了干净整洁的楼房。政府还给每个拆迁户安置配备了一间门面房；被征地农民一次性交养老保险，政府补贴60%，农民退休后每月可领600元至1200元的养老金；农民创业就业，政府免费培训技术。这不仅改善了居住环境，更是一个实实在在的民生工程和社会稳定工程。

3.促进了经济发展，提升了城市竞争力

天鹅河工程是以经营城市的理念打造了环境，筹集了资金，带动周边300万平方米的商务文化中心及房地产业的建设。利用“上水城”、“生态城”促进建设城市新的多个“增长极”，创造了良好招商引资平台，吸引了大量商业网点和房产业。

4.有效优化了路网结构，交通拥堵得到显著改善

为缓解交通拥堵严重的问题，高起点规划实施旧城道路建设。旧城与周边路网紧密延展联系，大力推进次主干道与小区路网的建设，提高道路网密度，形成整体有机路网体系。对道路交叉口进行优化，扩大转弯路面宽度、增加转弯车道等措施，进一步提高道路交叉路口的通行效率和安全系数，有效的疏导解决了交通拥堵问题。

库尔勒市旧城改造——天鹅河工程，显著改善了人居环境，提高了市民生活质量，增强了市民的幸福感和荣誉感，为建成新疆重要的现代化区域中心城市找准了定位，为城市发展拓展了空间。

三、天鹅河工程的经验启示

天鹅河改造项目的成功，对推动库尔勒新型城镇化、优化城市空间格局、推动和谐城市建设发挥了重要支撑作用，为其他城市城中村改造提供了新鲜经验。

（一）规划先行，充分论证

城中村改造是一项复杂的系统工程，涉及到城市建设、民生改善、环境治理等方面，牵一发而动全身，必须谋定而后动。首先，城中村改造项目必须科学设定价值目标，即必须明确通过项目实施需要达到的目标。库尔勒在项目实施之初，明确了改善环境、提升功能、完善配套以及改善民生四方面的目标，为整个改造项目的推进和实施指明了方向。具备条件的城市，还可以提出项目的考核指标，明确用地集约程度、民生提高水平、生态改善状况的具体指标及其目标值。其次，城中村改造项目必须充分吸纳各方意见，科学论证。相关部门和专家组的论证，必须客观公正，科学评估项目风险和收益。利益相关方的意见必须充分考量，并设计科学机制确保各方公平参与城中村改造的收益分享。最后，城中村改造项目必须设定合理的推进时间表。鉴于城中村改造项目的复杂性，必须因地制宜地确定项目推进计划，宜快则快、宜慢则慢，不搞一刀切，不激化社会矛盾，确保项目平稳推进。

（二）服务战略，支撑发展

一般来说，城中村改造和更新，涉及的建设用地较多、建筑体量较大，是提升城市品位、优化城市空间、实施城市发展战略的重要机遇。因此，城中村改造项目，不能就改造谈改造，必须从城市发展全局的高度，服务城市发展总体战略，为城市持续发展提供支撑。库尔勒市以“三河贯通”统领天鹅河城中村改造项目，在城中村改造的基础上建设城市综合体和市民活动中心，将这一项目实施作为优化城市空间格局、完善基础设施和提升公共服务能力的重要契机，对提升库尔勒城市品位、建设新疆重要的现代化区域中心城市发挥了重要支撑作用。尤其需要强调的是，不能将城中村改造当作纯粹的房地产项目。房地产商作为以盈利为目标的企业，很难承载城市发展的公共利益。实践表明，单纯地产导向的改造模式，遇到的阻力会比较大，改造的效益无法充分发挥，即使勉强改造完成，也难免会留下很多“后遗症”。

（三）生态优先，美化环境

生态文明已经成为时代潮流，十八大明确提出要“大力推进生态文明建设”。城市是生态文明建设的重要载体。十三五期间，在全面建成小康社会的目标统领下，生态文明将成为城市发展的“硬约束”。在人们的印象中，城中村是脏乱差的代表，因此生态环境改善应当作为城中村改造的核心目标之一。具体来说，就是要做到：第一，努力实现建设用地的集约使用。在严格履行相关程序和科学测算的基础上，适当提高建筑容积率，建设紧凑型社区。第二，统筹规划基础设施和公共服务。要一步到位地布局基础设施，提升城中村地区的公共服务水平，基础设施和公共服务水平不低于甚至高于原有城市建成区，确保这一地区不会因为低水平基础设施和公共服务导致新的生态环境问题。第三，保存城市发展的历史文脉，保护城市传统风貌特色，保护历史文化街区、历史建筑以及不可移动文物。第四，适当提高这一区域的公共绿地比重，或在这一区域布局重大城市生态设施，如库尔勒在天鹅河改造的同时实施“三河贯通”工程，完善了城市水系。

（四）民生改善，持续保障

城中村改造顺利推进的前提条件是获得当地居民的支持，确保项目实施能改善其就业、收入、居住和生活状况。库尔勒在城中村改造过程中，城市土地价值大幅提升，为改善民生提供了重要保障。此外，库尔勒为居民统建住宅改善了居住和生活环境，通过社会保障和就业扶持加快了城中村村民市民化，并通过门面房分配彻底免除了居民的后顾之忧。库尔勒做法的成功在于：首先，必须通过环境改善提升土地价值，统筹考虑城中村改造后的土地利用性质与开发容积率，适当提高商业用地比重，努力实现改造中的资金平衡，并为居民就业预留空间。其次，构筑合理的利益分享机制，在始终将居民利益放在首位的基础上协调好居民、政府和开发企业关系。最后，要为当地居民融入城市、转变就业方式和生活方式提供条件。对居民而言，他们不但要考虑当期收入，还要考虑长远发展，因此社会保障、就业培训、社区文化建设都必不可少。

参考文献：

[1]任佳前，刘博敏.基于策略导向的城中村发展经验与借鉴[J].湖南城市学院学报，2014（9）：46-50.

[2]顾朝林，盛明洁.北京低收入大学毕业生聚居体研究——唐家岭现象及其延续[J].人文地理：2012（5）：20-24.

[3]贾生华，郑文娟，田传浩.城中村改造中利益相关者治理的理论与对策[J].城市规划，2011（5）：62-68.

[4]沈明亮.城中村改造模式的分析[J].山西建筑，2014（8）：28-29.

[5]叶磊，马学广.深圳市城中村改造的优化策略研究[J].特区经济，2010（4）：16-19.

[6]贾生华，郑文娟，田传浩.城中村改造中利益相关者治理的理论与对策[J].城市规划，2011（5）：62-68.

[7]赵同芳，孙鹏.“城中村”居民就业问题探析——以青岛市辖区为例[J].中国就业，2014（11）：24-25.

[8]傅明先.城中村改造与生态城市建设[J].环境科学与管理，2008（10）：150-154.

责任编辑：张炜