我国社会养老保障的筹资视角与改革机遇

钟仁耀　徐凌波　叶治安

一、退休工资和社会养老金在概念和实质上的区别

叶：钟教授，年初国务院颁发了一个《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，国内很多主流媒体，包括新华社、人民日报等，都点赞道“这是迈出了实行公平养老的关键一步”。我个人觉得，为了释清“公平”一词，首先应厘清一个概念，就是退休工资和养老金在本质上有没有区别。

钟：肯定有区别，这是毋庸置疑的。就目前中国大陆的情况，我们可以做一个简单的划分：未参加养老保险社会统筹的退休人员，如公务员、事业单位人员的退休待遇简称退休金；参加养老保险社会统筹的退休人员的退休待遇统称为养老金。二者最大的区别在于资金渠道不同，退休金一般都是国家财政或地方财政列支，而养老金是由社会保险资金列支的。这就是我们现在常说的养老“双轨制”。如果再展开一下，它具体表现为三个方面的区别：一是统筹的办法不同，即企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，机关事业单位的则由财政统一筹资；二是支付的渠道不同，即企业人员由自筹账户上支付，而机关事业单位则由政府财政统一支付；三是享受的金额标准不同，即机关事业单位的养老金标准远高于企业退休人员。

因为养老保障制度不同而造成的较大待遇差异，产生的社会负面影响不小，所以要求改变现状的呼声很高，这也是国家决策层下决心尽快、尽力解决社会养老机制的主要动因。

叶：由此可见，社会养老保险制度模式体现的是社会公平。我们是否可以这样理解，如果“双轨制”不破除，那日积月累所产生的社会矛盾将积重难返，乃至引发社会的不安定因素？

钟：这同样是毋庸置疑的。前些年，机关事业单位工作人员个人不缴费，却享受了较高水平的退休费，这是权利与义务不对应的直接表现，还是近年来引发社会热议的焦点话题之一。我说一个直观的社会现实，从2005年开始，国家连续11年提高企业退休人员的养老金水平，但这并没有减少人们对养老金替代率连年下降的质疑，相反不满的声音越来越高，这就促使了国家决策层下决心破除“双轨制”的改革出台。实际上，早在2008年初，国务院就通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东和重庆5个省市先期开展试点工作。然而，由于受多重因素掣肘，各试点省市进展缓慢，在近6年的时间里，可以说是处在“只听楼梯响，不见人下来”的局面。

直到2014年的12月24日，破除养老保险“双轨制”的改革终于有了确切消息，机关事业单位与城镇职工统一的养老保险制度改革方案经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过，决定公务员的养老保险由单位和个人缴费。紧接着，今年的1月14日，国务院就颁发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。从发展的眼光看，机关事业单位与企业实行相同的养老保险基本制度模式和政策，对逐步化解同类人员待遇差距拉大的矛盾、更好地体现制度公平和规则公平而言，是必须的，因为它符合社会发展的趋势。

叶：当今世界，无论什么体制的国家，都不会否认社会公平是一种制度原则，所以，社会保障应体现社会公平应是理所当然的。通过一种制度设计，人们不因没有特权而受到伤害，不因分工所形成的社会地位差异而变得卑贱，这是人们的理想，也是一种社会共识。不过，就目前我国的社会养老保障体系，在体现社会公平上，您认为还存在哪些方面的欠缺？

钟：这个问题比较繁杂，简略概括一下，大概是3个方面：1.就现在中国大陆的社会保障而言，覆盖面最大的应该是基本养老保险制度，但问题是参加该制度的在职职工，加上机关事业单位职工也就2亿人左右，相对于全社会从业人员的总数来说，养老保险的覆盖面大概还不到四分之一。2.如果把视角再投射出去，占中国劳动力绝大多数的农民工、乡镇企业工人和农民却几乎与社会保障制度无缘。国家社保基金的供给总体来说是向城市倾斜，而且是重度倾斜，因此占35%的城市人口得到近80%的社保基金。根据中国老龄研究中心对全国城乡老年人口抽样调查得到的数据，城市老年人的养老保险覆盖率达到70%以上，而农村老年人的覆盖率不到4%。3.不同行业、不同企业、机关事业单位和企业，都存在不小的社会养老保障待遇落差，而这些落差可以说是有悖社会养老保障原则的。

二、社会养老保障体系在维护社会稳定上不可或缺的作用

徐：社会保障是在市场经济条件下针对贫困问题、贫富差距问题而产生的，社会保障的目的就是要缩小贫富差距，保持社会稳定、社会和谐。那么，如何理解社会养老保障体系在维护社会稳定上不可或缺的作用？

钟：不言而喻，完善的社会保障制度是减少社会动荡的“稳定器”。建立覆盖城乡居民的社会保障体系是降低城乡居民生存风险、促进社会稳定的迫切需要。目前我国城乡居民面临着各种各样的生存风险，如失业的风险、疾病的风险、养老保障的风险等，而这些风险在农村表现得尤为突出。这是因为在我国工业化和城镇化的进程中，大量农业土地转化为城市用地和建设用地，随之而来的大量失去土地的农民收入得不到保障，这些人抵御上述风险的能力十分脆弱，时刻游离于绝对贫困人口的边缘。这些问题若不能及时得到妥善解决，必然会影响社会的稳定。覆盖城乡的完善的社会保障体系，一方面可以保障每个社会成员都享有平等的国民待遇，都能够获得最基本的生存权和发展权；另一方面，社会保障通过筹集资金，对城乡居民中的低收入者给予生活所必需的帮助，在他们年老、疾病、失业等情况发生时提供保障，对经济活动所造成的收入分配不均进行再分配，缩小贫富差距，促进社会公平，具有调节收入分配的功能。

三、快速发展的社会老年化趋势与养老保障体系的矛盾

叶：好多年前，我曾听一些东渡扶桑的人回来说，在日本工作很好找，因为那儿劳动力奇缺。当时我有点不明白，日本国土面积37万平方公里，人口1.26亿，从人口密度上看远高于我国，怎么会劳动力奇缺呢？后来我明白了，那都是人口老龄化惹的祸，而这波白发浪潮直接挑战的就是社会养老保险。今天，或者不远的将来，我们国家是否也将面临这么一个局面？

钟：现在发达国家都受人口老龄化的困扰，并且这种困扰还是源源不断的，甚至有可能始终存在，而这种困扰最直接的表现就反映在社会养老保险上。这个道理妇孺皆知，因为人的平均寿命越来越高，所以领取养老金的人数也越来越多，时间也越来越长。这种情况放到任何一个国家、任何一个地区，都是财政难题……

叶：说到这个点上，我打断一下。钟教授，我刚从《上海市老年人口和老龄事业监测统计调查制度》那里得到一个准确的数据，截止2014年12月31日，上海全市户籍人口1438.69万人，其中60岁及以上老年人口413.98万人，占总人口的28.8%；65岁及以上老年人口270.06万人，占总人口的18.8%。我有点不太明白，上海的白发浪潮如此汹涌澎湃，但我们的社会养老保险体系却似乎并没有表现出什么动荡和不安全感。为什么呢？

钟：要回答你的这个提问，首先要回顾一个历史片段，才能阐述清楚。在2011年7月1日之前，上海对外来人员实施的是综合保险（综保）和城镇社会保险（城保）两种不同的社会保险制度；从2011年7月1日开始，上海将外来人员的“综保”转轨为“城保”。从社会发展的角度上看，实行转轨政策增强了社会保险的强制性、规范性和稳定性。如此，一方面，非上海户籍与上海户籍的人员可以享受同等的社会保险权利，这有助于保障全体社会成员分享经济社会发展成果，促进社会的公平与社会和谐；另一方面，转轨政策的实施，在一定程度上也缓解了上海养老基金收支平衡的压力，道理很简单，上海的外来人员绝大部分是青壮年，而且人数又有几百万之众，他们现在缴纳的养老保险费，填补了上海社会养老保险基金的缺口。就目前现实情况看，自2011年以来，上海的社会养老保险已呈现盈余趋势。我这儿暂时还没有十分精确的数据，但盈余200亿以上则是可以肯定的。

叶：我曾查看过中国社会科学院世界社保研究中心发布的《2012中国养老金发展报告》，里面说到截止2011年，全国城镇职工养老金收不抵支的省份达14个，收支缺口达767亿元。报告还列举了产生缺口的三大原因，其中一条就是人口老龄化。据业内专家预测，到2020年，中国大陆60岁以上老人占社会总人口的比重将达到18%，到2034年将达到22.8%，这就大大超越了联合国所划定的老龄化社会的标准。所以我臆测到了那时，中国养老金的统筹账户将给国家财政造成巨大的负担。我曾看到有权威人士说，到2050年，我国养老金的缺口将达到当年财政支出的20%以上。就您目前的研究所见，事实真有那么严重吗？

钟：我觉得这倒不是什么危言耸听，而是有可能出现的一种社会现实，因为除了社会老龄化趋势加剧之外，还有两大原因：一是转制的成本很高。1997年，国务院颁发了《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》，这一文件确立了我国养老保险制度由现收现付制过渡到社会统筹账户和个人账户相结合的养老保险模式。这个模式使两类人的养老金出现了问题，一类是改革前已退休的“老人”，他们没有个人账户；另一类是改革前参加工作而改革后退休的“中人”，他们的个人账户建账时间很短，但政府绝对不能让这两类人因为转制而无法领足养老金，所以就直接挪用了在职职工的个人账户资金。二是较为单一的养老金投资渠道使其增值缓慢或无法增值。当前养老金投资渠道非常狭窄，除了银行和国债，几乎没有其他渠道。而我国的存款利率总体上是不敌通货膨胀率的，实际为负利率的银行存款处于贬值状态。而大部分投资国债，也只是投资中短期的，真正能实现增值的长期国债处于空白。

当然，除了上述原因，企业拖欠、拒缴养老保险金的现象，社保体系改革前国企未能足额为国企员工缴纳养老金，以及有地方政府官员挪用养老金等，这些都是造成养老保险基金空账的原因所在。

四、处于社会养老保障体系外群体的非国民待遇解析

徐：随着市场化的加速和经济社会转型的深化，非正规就业在我国就业形式中所占比例越来越大。此外，还有那些失地农民、没有参与社会保障的城镇居民、没有及时就业的大学毕业生等。我们怎么解析这部分游离于社会养老保障体系外，处于所谓“非国民待遇”群体的养老问题？

钟：社会保障从本质上来讲是一种在市场经济条件下产生的收入再分配机制。之所以市场经济条件下需要社会保障，是因为市场经济必然会产生贫富的差距，或者说会产生贫困问题，这个社会问题当然应该通过社会制度的安排来解决。

我们城镇居民、农村居民可以参加新农保和城镇居民的养老保险，但是他们是自愿参加的，非强制性的，必然会有一部分人不参加，这就意味着这部分人将来没有养老金。将来若陷入贫困，符合低保条件可以拿低保。低保是整个社会保障中最低层次的，不符合低保条件的目前只能是“反哺式”的养儿防老。尽管目前我们养老金制度相比以前是进步了，但是还没办法照顾到这部分人群。改革开放之前农村没有社会养老保障，城镇居民的养老保障也是在最近10年中建立的，以前这部分人没有机会参加养老保险，现在，至少已经为他们建立了这个制度，愿意参加的人是可以参加的，从这个角度来讲是个进步。但这个制度也存在一些问题，因为是自愿参加，必然会有部分人出于各种原因，比如没有缴费能力，或虽有缴费能力，但将来想靠自己养老，不参加这个保险，这种状况内地比沿海更加多。沿海地区城镇居民和新农保的参保情况还是相对比较理想的。

五、我国的社会养老保障体系需要完善的关键点

徐：我国社会养老保障制度自建立以来，在一定程度上发挥了实现社会公平的“调节器”功能，但也存在不少问题。您认为，我国目前的社会养老保障体系需要完善的关键点在哪里？

钟：《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。”任何社会保障制度在产生和发展过程中，追求的是社会公平，因此我们的社会保障也必定要围绕怎样实现社会公平这个问题。我国社会保障制度目前比较突出的问题就是，城乡之间、地区之间、不同的人群之间，参加不同的社会保障。目前中央虽然出台文件，但这只是指导性的文件，具体的社会保障的细则、政策都是由各个地方自己制定实行，这必然会导致不同地区间、人群间的差距。我们的社会保障长期以来是按照户籍制度来建立的，这里既有上海、北京的区别，即使是上海，还有城市和农村的区别，这就造成了不同的人群参加的社会保障不同，这样会带来不公平。将来的发展趋势必然是要统一，包括城乡之间、地区之间、不同的人群之间，实现城乡居民在基本制度上的平等和管理资源上的共享。我认为这是最根本的。

还有其他些方面。比如，新农保和城镇居民社会保障现在已经合并叫城乡居民社会保障，目前这个制度存在的主要问题是保障水平太低，所以很多人虽然参加了城乡居民社会保障，但目前的这个保障水平并不能真正地解决他们养老的后顾之忧，可能主要还得依靠养儿防老。这个保障水平还需逐步提高。目前保障水平低是因为我们基础养老金都是财政拨款，如果大幅提高基础养老金，要考虑财政有没有负担能力，毕竟这个群体人数很多，基数大。

总之，根据目前中国城乡养老保险制度的发展现状，构建城乡一体化养老保险制度，应逐步将各地区城乡居民的社会养老保险纳入统一的制度范围内，并将公务员、事业单位职工、失地农民、农民工、城镇灵活就业人员、现役军人等特殊群体包括在内。

六、他山之石

叶：国内媒体经常报道，西方发达国家也一直为巨额养老金的发放而犯愁。这一点上，他们与中国大陆是否同病相怜？

钟：从宏观上看是一样的，世界各国各级政府都面临着财政拮据的窘境，但在具体运作上还是有区别的，这是因国情相异所致。就目前各国社会养老保障的情况看，即便是政体相同的国家，养老保障体系也是不尽一致的，所以因地制宜，建立一套适合本国国情的模式，乃是国际共识。

当今发达国家的养老保障模式主要有三种：一是以德、美、日等国为代表的自保公助型养老保障模式，二是以瑞典为代表的福利国家型养老保障模式，三是以新加坡为代表的强制储蓄型养老保障模式。具体的内容很庞杂，这儿就不展开了。总而言之，这些国家的退休职工领取的退休金或养老金并没有一个固定额，要视退休年龄、工作年薪和年限、供职岗位等情况的不同而定。另外，欧美一些国家除了养老金外，还有一个非常发达的保障老有所养的辅助网络。比如美国，在税收政策上实行间接的财政转移，支持养老金制度。还有如德国，每年要拿出几百亿欧元支撑其庞大的养老保障系统运转。

徐：日本是个老龄化问题很严重的国家，他们的养老保障制度和我国类似，只是起步比我们早，制度相对更完善一些。您觉得有哪些方面值得我们借鉴？

钟：日本养老金保障发展历程确和我国有点类似，但以前也是非常碎片化的。他们主要是按照不同行业建立了不同的养老金制度，1961年开始通过法律实行了包括农民在内的强制性的全民参保，不同行业参加不同保险。由于养老金制度非常分散，也存在着不公平现象，因此，1985年时日本建立了统一的、人人都有的基础养老金。当然，基础养老金的水平也是较低的，在此之上，有工作的职工会再参加上一个参保层次——厚生养老金。1985年的改革使大家参加养老保险的制度层面基本相同。当然，这个制度也存在问题，比如空洞化。虽然这个制度是以法律形式要求所有人参加，不参加属于违法，但是，随着上世纪九十年代日本泡沫经济破灭，越来越多的人没有能力参加基础养老保险，导致基础养老保险收支不平衡，后来只能靠增加财政投入弥补这部分缺口，这部分财政投入由原来的1/3增加到1/2。

我国没有以法律形式强制所有居民参加养老保险，是因为两方面原因：第一，一部分没有稳定工作的群体普遍收入比较低，如果强制要求参保，这部分低收入、没有缴费能力的人如何处理？日本对这个群体是由财政承担，而我们这个群体基数大，财政还没有这个能力。第二，我们收入核对系统不完善，税务系统不掌握这部分没有稳定工作的人的收入状况，加之相关部门的信息网络不联网，异地收入等没法核对，在这种情况下强制要求参保，必然会有隐瞒收入、希望由财政来代为承担的现象发生。因此，尽管强制执行效果肯定比自愿参保的好，但目前我们不具备条件，所以，我们将来的发展趋势必然也是强制参保。

责任编辑：施 煜