雾霾治理中政府间合作问题的原因分析

杨 增 荣

(太原市环境监测中心站，山西 太原 030002)

雾霾治理中政府间合作问题的原因分析

杨 增 荣

(太原市环境监测中心站，山西 太原 030002)

分析了在雾霾治理中同级政府之间合作存在的问题及其原因，并从客观环境因素、政府间博弈、法律以及官员晋升机制等方面进行论述，提出了一些建议，对合理有效地解决雾霾问题有重要作用。

雾霾，政府间合作，博弈，晋升机制

1 概述

近几年来每到秋冬季节，我国大部分地区都出现了雾霾天气，雾霾的出现给社会生产生活造成了严重的影响，雾霾成为了媒体和大众关注和讨论的焦点，政府对雾霾的治理尤其引发老百姓的关注。由于空气的流动与区位的毗邻，雾霾必然会发生扩散，没有哪个城市可以在雾霾笼罩的大区域里独善其身。因此，立足于一时一地的雾霾协同治理是远远不够的，加强公共政策主体——地方政府间合作进行跨域协同性协同治理才是雾霾协同治理的关键所在。

面对严重的雾霾天气，各地方政府加强合作，协同治理雾霾天气，虽然在短时间内取得了一些效果。但这些效果是短时的，并且没有能够从根源上对雾霾污染进行治理，地方政府间合作治理雾霾方面仍然存在一些不足之处。

2 政府治理雾霾存在的问题及其原因分析

1)雾霾治理的复杂性增加了合作的难度。

雾霾治理是一项长期的复杂的治理行为，涉及到多个方面的协调。由于大气污染物的扩散和环境的整体性，使得雾霾治理具有复杂性和长期性，对地方政府间合作治理雾霾天气增加了难度。由于自然环境自身的特点，一个地方的环境质量的好坏对于相邻地方政府的环保行为具有很强的依赖性。例如位于季风上风向的城市在工业废气、机动车尾气排放方面治理的较好，就会使位于季风下风向的城市的空气质量得到保障。但是现实生活中由于缺乏共同的经济利益，位于上风向的地方政府缺乏治理大气的动机，如果地方政府认为治理大气所得到的收益不能抵消治理的成本，就会选择消极治理甚至是不治理，而这就会对下风向的城市造成极其严重的环境破坏。因此雾霾治理的复杂性降低了地方政府合作的意愿，使得地方政府合作治理雾霾缺乏动力，增加了政府间合作的难度。

2)地方政府的自利性削弱了合作的动力。

地方政府的自利性导致了“共有地悲剧”。雾霾治理涉及不同的行政区域，这些行政区域是封闭的，并且与当地的经济管理体制结合构成了一种成熟的政府管理模式[1]。由于这一治理模式是封闭的，在公共问题的治理中会陷入“治理失灵”的困境中。公共选择理论将政府认为成理性的“经济人”，各地方政府会采取地方保护等手段来争夺利益以促进本地区经济的发展。雾霾治理具有公共性、艰巨性和长期性，地方政府为了维持地方经济的快速发展，不愿意投入人力、物力等来进行雾霾的治理。而且在地方政府治理环境问题的合作中，地方政府个体会选择理性行为，但对会集体造成非理性行为，使环境治理存在“集体行动的困境”[2]。

假设某两个地方政府A，B共同拥有同一区域内的某一资源(水、大气等)，双方都可以选择节约保护使用和过度使用两种形式，那么不同的博弈手段给双方带来的可预见的收益必定不同，可以形成以下数据的博弈模式见表1。

表1 地方政府间的博弈

由表1可见，如果A，B两个地方政府都选择治理，双方利益的总和为最大值，是博弈的最佳形式。但是因为区域环境和资源存在互通性，如果有一方政府没有采取治理的行为，另一方政府也很难通过自身的治理收到良好的区域治理效果。由于治理环境污染需要大量的资金投入并且进行产业结构调整也会产生成本，对于A，B两个政府来讲，最佳选择是自己不进行治理而坐享另一政府治理的成果。因此追求自身利益最大化成为了政府治理的动机，在这一动机的驱使下，博弈容易倒向最坏的结果，即双方都选择不治理，最终双方都会因环境的破坏而蒙受损失[3]。

3)地方政府短视的利益观阻碍了合作的进程。

雾霾治理是一项长期的治理任务。在治理过程中需要调整产业结构，在短期内会对地方经济的发展产生不利影响，并且由于缺乏相应的利益补偿机制，使得雾霾治理中地方政府的合作进程受到阻碍，使治理结果不容乐观。在利益补偿机制缺乏的情况下，弱势地方政府或者利益受损的地方政府会主动的回避甚至退出合作，从而使地方政府间的合作终止[4]。

雾霾治理需要地方政府付出一定的利益代价，这不仅是指产业结构调整对经济发展带来的短期不利影响，还包括治理过程中的经费支出。地方政府间合作中的经费支出主要由以下几种：

a.搜寻成本。为了寻找自己的合作伙伴，有意向合作的地方政府为了收集信息而花费的财力、物力、人力等。

b.谈判成本。地方政府在进行合作谈判过程中所花费的人力、财力、物力等[5]。

c.合同成本。合作的地方政府双方为签订合同所产生的费用。

d.履行成本。为了履行合同中的规定，合作的地方政府设立相应的组织机构、配备相关工作人员以及这些组织机构运转和工作人员因公所产生的费用。

e.监督成本。包括建立健全监督体系、仲裁机制、反馈机制、处罚机制等所产生的费用和监督合作运行所产生的成本。

依据我国现行的财政机制，公务经费的承担实行财政包干制。追求自身利益的最大化是政府进行合作的主要动机，合作的双方希望以最少的投入换取最大的产出，以实现利益的最大化。但是由于地方政府的短视，仅注重眼前效益，不愿为环境治理支付一定的成本，使得地方政府间合作的经费不足，阻碍雾霾治理中地方政府间的合作。

4)相关法律法规不健全增加合作的监督成本。

我国宪法第八十九条规定：中央政府统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定了中央、省、自治区和直辖市的国家行政机关的具体职权划分；宪法和各地方组织法都规定了县级以上地方人民政府依照法律，管理本行政区域内的经济、文化、教育、卫生等事务；县级以上的地方人民政府领导所属部门和下级人民政府的工作[6]。由此可见我国法律对于地方政府间合作的具体规定基本上是没有的，法律仅仅规定了各级政府管理其辖区内的事务，对于地方政府在实际合作中的责任与权力等并没有涉及，这在某种程度上给地方政府之间的合作造成隐患。一方面地方自治受到中央或上级政府的约束，甚至被剥夺，地方政府之间的合作权限要服从上级的安排，地方政府只走“上级路线”，对平级之间的合作不感兴趣；另一方面在现有合作模式未定、法律法规不健全的情况下，地方政府间合作治理的事务成为了争夺权利推诿责任的情形，滋生更多的问题反而无法实现问题的解决[7]。

5)中国特有的官员晋升机制加剧地方政府竞争。

中国特有的官员晋升机制体现在独特的地方官员治理模式之中。职务晋升是人事管理中的主要激励手段之一。为加大官员的激励效果，在各级政府间形成一种以工作绩效为主的晋升标尺。但是长期以来，工作绩效的考核指标中最重要的是GDP。对经济指标的过分看重甚至是唯GDP来进行考核，在一定程度上选拔了一批善于发展经济的地方官员，对地方的经济发展具有重要作用。但对GDP这一考核指标的过分看重并不利于培养出全面素质的地方官员，使得地方官员在日常工作中只看重经济发展，不注重地方的协调发展，不关注民生。地方官员形成一种思想认为只要搞好经济就有了政绩，有了政绩前途就无限。因此地方政府之间在争取投资上的竞争表现的异常激烈。而资源总是有限的，在官员晋升制度的激励下，地方政府不断的争抢有限的资源，地方之间的竞争日趋白热化。但如此经济增速的代价却相当大。

3 结语

基于以上因素可见，雾霾协同治理的难点在于地方政府间竞争与摩擦关系，而政府间的竞争关系又根源于我国特有的官员晋升制度。要想在雾霾协同治理背景下很好的解决政府间竞合关系的程度把握，必须重构政绩考核制度、给予府际合作更多的资源支持。环境问题倒逼地方政府抛弃嫌隙，从全局利益和长远利益出发，建立健全政府协同治理环境问题机制，合理使用各种政府工具解决面临的共同问题。

[1] 陈雨婕.论长三角区域生态治理中地方政府的协作[D].苏州：苏州大学,2013.

[2] 滕 飞.竞争、监督、共赢——构建利于区域环境治理的新型政府间关系[J].现代经济信息,2009(19):20-21.

[3] 龙朝双，王小增.我国地方政府间合作动力机制研究[J].中国行政管理,2007(6):65-68.

[4] 黄竹胜，练 琪.完善政府合作,促进北部湾经济区的发展[J].法制与经济(下旬),2010(5):124-125.

[5] 曹海明.论中国地方政府间横向府际合作“囚徒困境”及其消解[J].中共四川省委党校学报,2011(3):55-57.

[6] 汪伟全.论我国地方政府间合作存在问题及解决途径[J].公共管理学报,2005(3):31-35,93.

[7] 张利丽.浅谈跨界水污染治理之行政合作机制[J].经营管理者,2011(16):36-37.

Analysis on the causes of inter governmental cooperation in haze governance

Yang Zengrong

(TaiyuanEnvironmentalMonitoringCenterStation,Taiyuan030002,China)

This paper analyzed the existing problems and their causes of inter governmental cooperation at the same level in haze governance, and made discussion from objective environment, inter governmental game and officials’ promotion mechanism and other aspects, put forward some suggestions, played important role in rational and effective to solve the haze problems.

haze, inter governmental cooperation, game, promotion mechanism

2015-02-10

杨增荣(1963- )，女，工程师

1009-6825(2015)12-0247-02

X323

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