当前失地农民再就业工作中的问题与对策*——基于苏州某经济开发区的实证调查研究

邵爱国,韦洪涛

(苏州科技学院教育与公共管理学院,江苏苏州215009)

当前失地农民再就业工作中的问题与对策*
——基于苏州某经济开发区的实证调查研究

邵爱国,韦洪涛

(苏州科技学院教育与公共管理学院,江苏苏州215009)

以苏州某经济开发区为例,对1 995名失地农民的生活、就业及发展等方面情况展开调查。通过调查发现,当前失地农民再就业工作中存在多方面的问题:一是“多元化”、“较高标准”的就业诉求,增加了就业服务工作的难度;二是就业失业难区分,导致就业服务工作的指向不清晰;三是农民动迁小区在建设规划的理念上缺乏前瞻性,对本地农民的就业因素考虑相对较少;四是过于强调“失地农民的就业率”和“以正规单位为主的就业模式”,一定程度上降低了就业服务资源的投放效能。针对这些问题,研究提出了一系列相应的解决办法。

失地农民;再就业;灵活就业;失业

一、调研背景

在工业化过程中,尤其是在快速工业化、城市化过程中,农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的,任何一个国家都要经历这样的过程。[1]然而,工业化过程是一把“双刃剑”,在推进农村城市化、农民市民化、农业现代化的同时,失地农民也承受着由于社会转型和利益结构调整等因素带来的阵痛[2],并由此引发了系列社会问题。农民失去土地后,既有别于农民,又不同于城市居民,说是农民,他们已没有土地;说是城市居民,他们却在城市就业和保障的边缘徘徊。失地农民是一个国家或地区在城市化进程中必然出现的一部分群体。

在城市化的早期,失地农民的就业问题并不严重,因为国家的安置方式包括了就业安置。[3]这在计划经济年代非常有效,农民能够很快在国有企业内转为工人。随着时间的推进,市场经济建设带来了企业用工方式的市场化,政府再也无法采取就业安置的办法把农民安排进企业,失地农民的出路问题逐渐突显并演变为一个令人关注的社会问题。

苏州在2014年度是仅次于上海、北京、广州、深圳、天津和重庆的中国大陆GDP排名第七的城市。同其他发展速度较快的城市一样,苏州也存在着大量的失地农民。以苏州某经济开发区为例,该开发区目前共有失地农民13.2万人,其中,8.4万劳动力人口中,已有7.7万余人实现了就业,处于未就业状态的劳动力仅7 000余人,占劳动力人口的7%。而在7.7万就业的失地农民中,单位正规就业的有2.8万人,灵活就业的有4.5万人,还有4 000多人从事个体私营经济。苏州巨大的经济规模创造了大量的就业岗位,这也为失地农民提供了充分的再就业机会。然而,尽管苏州地方政府高度重视失地农民的再就业工作,尤其是各级就业服务管理部门也做了大量的有创造性的工作,依然有一部分失地农民处于未就业状态。

为促进就业服务管理部门更好地开展失地农民的再就业工作,本研究以上述经济开发区为例,组织了一次大规模的抽样调查。调查内容涉及该区失地农民的生活、就业和发展等多个方面。期待通过此次调查,能充分揭示当前失地农民再就业工作中普遍存在的问题及原因,并能据此进一步提出有针对性的解决方案。

二、研究方法

(一)研究工具

本研究采用的是问卷调查法,自编问卷主要涉及如下内容:

一是人口变量,如出生日期、年龄、性别、教育程度以及就业状态等。其中,就业状态主要包括失业、灵活就业和正规就业三类。本次调查为实名制调查,其人口信息及就业状态在公共就业服务部门均有登记。

二是征地之后的生活状况以及征地带给农民及其家庭的影响,如对生活水平的影响;家庭收入水平及其来源,重点调查了房租收入情况。

三是就业现状及择业取向。本研究根据就业状态的差异设置了不同的问题,针对失业的失地农民,主要是调查他们对职业的偏好、所期待工作的特征、对政府提供的公共就业服务(主要是就业服务和再就业培训服务)的态度及参与情况,以及影响其再就业的一些因素;针对灵活就业人员,主要是调查他们对灵活就业这一就业形式的优缺点的认识、满意度、认同度,以及该群体所偏好的职业或岗位。

四是再就业培训的参与情况以及所期待的再就业培训课程。

(二)研究对象

本研究在苏州某经济开发区共抽取失地农民1 995人。其中,失业人员879人,占样本总数的44.1%;灵活就业人员665人,占样本总数的33.3%;正规就业人员451人,占样本总数的22.6%。三类失地农民在性别、学历以及年龄上的特征如表1所示。

表1 样本特征

三、调研结果

第一,征地给农民的生活带来了多重影响,有利有弊,但利大于弊。

针对征地带给失地农民生活水平的影响的调查结果显示,被征地之后,在1 979名有效样本中,有33.1%的失地农民认为生活水平“比原来好了”;55.1%的失地农民认为“和原来差不多”;仅有11.7%的失地农民认为生活水平比“原来差了”。

第二,失地农民的“就业状态”与“家庭收入”不是简单的对应关系。

不同就业状态下失地农民在家庭收入方面也存在差异(见表2)。失业人员处于较低家庭收入水平(3 000元及以下)的比例(50.29%)高于正规就业人员(39.33%)和灵活就业人员(44.28%),但不可忽视的是,其在较高家庭收入水平(3 000元以上)的比例也有49.71%,即失地农民中,并不是所有失业人员的家庭收入状况都不如正规就业人员——尽管正规就业人员中家庭收入状况好的比例要高于失业人员。

第三,失地农民的家庭收入有多种来源。

如表3所示,在失地农民的家庭收入构成中,自己打临工或(正规就业的)薪资收入排在第一位(66.3%);配偶的工资(60.5%)排在第二位;房租收入(40.2%)排在第三位;集体股份分红(11.7%)排在第四位;父母支持(11.5%)排在第五位;儿女的资助(8.7%)排在第六位。

而在家庭收入重要来源方面,失业人员中有65.1%认为是配偶的工资,45.1%认为是房租收入,44.9%认为是自己打临工的收入;灵活就业人员中有77.3%认为是自己打临工或薪资收入,58.5%认为是配偶的工资,37.7%认为是房租收入;而正规就业人员中有92.2%认为是自己的薪资收入,54.6%认为是配偶的工资, 34.2%认为是房租收入(见表3)。可见,薪资收入是从事正规就业和灵活就业的失地农民家庭收入的最重要来源;而配偶的收入则是失业的失地农民家庭收入的最重要来源。此外,房租收入也是失地农民家庭收入的重要来源之一,尤其是对失业的失地人员而言,更是居于家庭收入的第二位。针对有房租收入的失地农民家庭的调查显示:家庭房租收入在1 000元及以下的占57.3%,在1 001～2 000元的占33.6%,在2 001～3 000元的占5.9%,在3 001～5 000元的占2.3%,在5 001～10 000元的占0.8%,在10 000元以上的占0.1%。

第四,失地农民的就业诉求呈现多元化,“灵活就业”已成为部分失地农民“喜欢”和“满意”的就业模式之一。

在公共就业服务部门,普遍认为“灵活就业”不如“正规就业”,灵活就业只是一种权宜选择。事实是否如此?本研究就灵活就业的失地农民对“当前就业状况”的喜爱程度、满意程度,对“从事正规就业”的认同度,以及对“灵活就业相对正规就业方式的优点”的认识展开了调查。

结果显示,在灵活就业人员中,明确表示“不喜欢目前就业状况”的仅有14.0%;明确表示“不满意”和“非常不满意”目前就业状况的合计只有11.8%;有34.9%的人明确表示,“不希望”去企业或一些正规单位工作。这是因为该群体认为,相对正规就业,灵活就业方式往往具有以下优点:“更自由,不受人管制”(30.6%)、“工作时间自己掌控”(25.9%)、“能兼顾家庭”(17.8%)、“离家近”(17.5%)、“不会有太多压力”(15.8%)、“收入更高”(13.1%)、“收入更稳定”(9.6%)等(见表4)。

表2 不同就业状态下的失地农民的家庭收入水平

表4 灵活就业的失地农民对“灵活就业”方式优点的认识(N=657)

对于失业的失地农民而言,不同的人对各种职业也有着不同的偏好。从表5中不难发现,他们最能接受的工作岗位或职业分别是:工厂工人(40.8%);社区管理(21.3%);销售/售货员(20.5%);绿化/保洁(18.3%);自我就业(18.0%);自我创业(13.6%);服务员(12.8%);开个小店铺/水果摊(10.9%);司机(10.8%);保安或保全(10.1%)。

第五,失业失地农民需要的不是简单的“可赖以生存”的工作,“优质就业”是其主要诉求。

失业的失地农民究竟想要一份什么样的工作?调查显示,该群体最期待的工作主要具有以下特征:收入高(80.2%);离家近(59.7%);工作稳定(37.7%);不上夜班(26.5%);工作轻松(25.9%);不用加班(17.4%);有发展前途(11.1%)等(见表6)。

表5 失业的失地农民对不同职业的偏好(N=862)

表6 失业的失地农民期待的工作特征(N=873)

第六,部分失业的失地农民主动就业的意愿较低。

政府部门期待失业的失地农民及早就业,那么该群体的就业情况如何?本研究首先调查该群体在最近半年到“人才市场/职介机构”找工作的情况。调查结果显示:有66.2%的人从未去过人才市场/职介机构。

为促进失业失地农民能充分就业,政府公共就业服务部门提供了很多免费服务,如就业推荐、再就业培训等。那么,该群体对这些服务的知晓和利用情况如何?调查显示:对于社区提供的就业服务,失业失地农民中有76.5%是知道的,但仅有47.3%的人寻求过相关支持,即至少有29.2%的人知道社区有就业服务,但从未寻求过相关的支持。调查还显示:若某项工作不能满足预期(如收入不高、离家较远等), 49.1%的失业失地农民选择“不会去应聘”。这些数据表明:在这些登记为失业的失地农民中,有很大一部分人在就业上几乎未做过任何努力,这充分反映了他们“主动就业的意愿”较低。

第七,失地农民对就业培训的需求呈现多元化特点。

很多农民失去土地后,因为没有一定的就业技能,以致无法获得就业机会。那么该群体对公共就业服务部门组织的大量免费再就业培训的参与情况如何?他们对培训又有着怎样的期待呢?

调查显示,有36.9%的失地农民表示“参加过政府组织的培训”。该群体最期待参与的培训课程中,按选择人数占比排在前10位的分别是:计算机操作(30.8%);汽车驾驶(17.1%);传统手工艺(16.1%);家政服务(13.1%);厨师厨艺(11.3%);家电维修(10.6%);美容、美发(10.6%);园艺、花卉种植(10.6%);机械维修(如汽车)(7.5%);中式或西式面点(6.1%)。进一步分析发现,年龄和性别是失地农民对技能培训的偏好或期待的影响因素。性别方面,男性失地农民最期待参与的前5项培训是:计算机操作、汽车驾驶、家电维修、机械维修(如汽车)、水电工;女性失地农民最期待参与的前5项培训是:计算机操作、家政服务、传统手工艺、美容美发、厨师厨艺。年龄方面,30岁以下失地农民最期待参与的前5项培训是:计算机操作、汽车驾驶、美容美发、厨师厨艺、传统手工艺;40岁及以上失地农民最期待参与的前5项培训是:计算机操作、家政服务、传统手工艺、汽车驾驶、家电维修(见表7)。

可见,失地农民参与再就业培训的比例还有待进一步提高。作为单个社会成员,每个人对职业技能培训的需求往往存在差异,而性别、年龄等因素会影响其对职业技能培训的选择。

第八,年龄大、文化程度低、能力不足已成为失业失地农民再就业的主要障碍因素。

表7 不同类别的失地农民最期待参与的培训课程

如表8所示,影响失业失地农民再就业的前五项主要因素依次为:文化水平低(59.0%);年龄太大(52.0%);缺乏技能(46.2%);没有门路/信息(27.0%);外地人的竞争(19.7%)。其中,年龄大、文化程度低、能力不足这三个因素累计的响应百分比高达74.3%,是阻碍该群体再就业的最主要因素。

表8 影响失业的失地农民再就业的因素(N=862)

四、存在的问题

第一,“多元化”、“较高标准”的就业诉求,增加了就业服务工作的难度。

从调研结果中发现,失地农民对“正规就业”和“灵活就业”的偏好各不相同,而失业失地人员对职业的偏好也存在个体差异,不是所有的职业和岗位都能被接受。这些“多元化”就业诉求却给就业服务工作增加了很大的难度——当有就业岗位推荐给失业人员时,可能很少得到积极的响应。此外,失地农民对就业普遍存在“较高标准”的期望(见表6)也增加了就业服务工作的难度。

当前,苏州地区许多企业普遍存在“用工短缺”问题,这表明存在着大量空缺的岗位。然而,这些岗位却无法吸引失地农民前来应征。这充分说明,对于部分未就业的失地农民,目前面临的不是“为生存而就业”的问题,而是“如何优质就业”的问题。

第二,就业、失业难区分,导致就业服务工作的指向不清晰。

本次调查的“失业人员”主要是那些进行过失业登记的失地农民。但数据中也反映出:有 44.9%的失业人员认为自己打临工的收入是家庭收入的重要来源,因而这部分登记为“失业”的失地农民实际可能处于“灵活就业”状态。

事实上,目前的就业登记制度很难在“失业人员”和“灵活就业人员”之间作出准确的区分。因为在实务操作中,灵活就业人员很难精准判定。首先,灵活就业人员往往并不按相关规定缴纳社会保险,因此社会保险部门很难有其相关记录,从而导致很难依据社会保险的缴纳状态来确定是“灵活就业”还是“失业”。其次,当前要被视为失业人员往往需同时具备两个条件,一是未缴纳社保,二是进行失业登记。由于灵活就业人员很少有人缴纳社保,因此只要他们进行失业登记,就可以被视为失业人员。由此可见,许多“失业人员”可能是“灵活就业人员”,虽然他们不是正规就业,没有缴纳社会保险,但又并非无事可做,许多人依靠打零工或自我雇佣,每月或每年也有相当的收入,甚至部分人的收入还高于正规就业的失地农民。因而,这种难以“区分”的现状常常会导致就业服务工作缺少针对性。

第三,农民动迁小区在建设规划理念上缺乏前瞻性,对本地农民的就业因素考虑相对较少。

调研结果中有59.7%登记为“失业”的失地农民期望到“离家近”的工作单位就业。许多失地农民反映,动迁小区一般远离闹市,交通不便,许多单位尽管其他条件都很好,但离家太远。造成这一现象的原因可能有:一是区域规划时,未充分考虑动迁小区的位置对失地农民就业的影响,动迁小区附近缺乏充足的就业机会;二是由于开发建设周期长,有的乡镇宅基地已动迁,但引进项目并未落实,这使得部分农民虽已集中居住到城镇,但在短时间内还不能实现如同“农业时代”那样“在家门口”就业;三是招商引资时,尽管许多项目会产生很多就业岗位,但这些岗位不符合本地人的就业预期,以致大量就业岗位都采用外来劳动力。

第四,过于强调“失地农民的就业率”和“以正规单位为主的就业模式”,一定程度上降低了就业服务资源的投放效能。

目前,针对失地农民的就业服务工作目标具有两大倾向:一是期望所有失业的失地农民都能有份工作;二是尽可能地帮助失业的失地农民到“正规单位”就业。这两点倾向都未能充分考虑到失地农民“多元化”的就业诉求,其可能带来的后果是:大大降低了就业服务资源的投放效能。

从调研结果可以发现:首先,不是所有的失地农民都渴望在正规单位就业。因此,如果就业服务工作要以“尽可能地帮助失业的失地农民到‘正规单位’就业”为目标的话,那么就会偏离失地农民的就业诉求。其次,不是所有的失地农民都有强烈的就业意愿。处于失业状态的失地农民有多种情况:一是本身处于“灵活就业”状态,但为了享受各种政策而登记为“失业”;二是有其他收入(如房租)或为了照顾家庭(照顾孩子或老人),在没有足够“优质”就业岗位的情况下,不愿意出去就业;三是就业困难人员。前两类通常是没有强烈就业意愿的人,也就是说,他们并不迫切需要相关的就业服务。事实上,真正需要就业服务的人,是那些“有着强烈就业意愿”以及“就业困难”的人。就业服务资源也应当以这些人为主要服务对象。因而,如果就业服务工作目标不对服务对象加以区分的话,那么就业服务资源的投放可能就会出现低效能——大量的资源花在不太需要服务的人身上,而迫切需要服务的人又无法得到充分的就业服务资源。

五、建议

第一,要动态地、理性地认识失地农民多元化的就业需求,加强就业服务工作的方向性、指向性,重点保障“有就业意愿”和“就业困难”人员的就业。

首先,不能简单地认为“正规就业”一定优于“灵活就业”;也不能简单地认为每位“失业人员”都有迫切的就业意愿。因此,为失地农民提供的就业服务,不能以帮助他们获得“正规就业”岗位作为单一的目标,否则,就业服务工作将会走向误区,并浪费大量的人力、物力资源。

其次,必须认识到就业模式的多样性,“灵活就业”就是其中很重要的模式之一。这一就业模式的价值应得到充分认识,不能简单地因为一些城市管理上的需要(如维护市容市貌、规范市场秩序等目的)就取缔某些灵活就业的营生模式。政府部门尤其要尊重那些市场自发涌现出来的就业模式,并在法律及相关政策许可的前提下,给予扶持和规范。因为,恰恰是这些就业方式最能反映这一就业群体的职业兴趣和偏好,最契合其家庭与个人的处境,也最能解决他们的民生问题。

为此,劳动与就业管理部门必须改变习惯性思维,树立崭新的就业服务目标——通过就业服务工作以帮助那些“有迫切就业意愿”和“就业困难”的失业人员找到“适合”的工作,其中“适合”的工作不仅仅是所谓“正规就业”的工作,也包括可以“灵活就业”的工作。惟有如此,才能集中主要资源,解决失地农民就业工作中最迫切的问题;而政府在就业服务资源的投入也才能取得最大的效能。

第二,针对失地农民的就业服务工作,应形成不同层次的服务机制。

针对不同群体应建立不同层次的就业服务机制,如服务于失地农民中困难就业人员的“托底式就业服务机制”;服务于失地农民中有普通就业需求人员的“惠民式就业服务机制”;服务于失地农民中有较高就业需求人员的“市场化就业服务机制”。

具体而言,对有就业意愿的就业困难人员应给予扶持和援助,建立一套“托底式的就业服务机制”,这项工作应成为就业管理和服务部门的工作重心。由政府就业管理和服务部门作为服务主体,去开发一些适合该群体的就业岗位目录,并作为公益性岗位提供给该群体,在必要培训的基础上,以确保他们能够得到一个“可以维持其基本生存”的岗位。必须强调的是,此类服务只能限于“就业困难的失业人员”。对于更为广泛的民众,就业服务和管理部门可建立一套“普惠式的就业服务机制”,其目的就在于免费为辖区内每位有就业需求的人提供一些基础性的服务,如政策咨询、就业指导、就业信息、就业培训等。对于“有优质就业需求”的人员,应鼓励市场化的人力资源机构去提供相关的服务,可称之为“市场化的就业服务机制”,其特点是有偿的,遵循市场规律的。

第三,把握关键,提升失地农民的就业能力,以促进其充分就业。

首先,要努力增加就业机会,一是创新“工作方式”,挖掘各种潜在的就业岗位;二是创新“思路”,引导失地农民自己“造饭碗”。其中,创新“思路”、“造饭碗”尤为重要。近年来,该开发区的各乡镇(街道)紧密结合本地实际,因势利导,鼓励失地农民发展苗木、花卉等特色农业,以及刺绣、雕刻等特色产业,造就了数以万计的新“饭碗”。可见,只要“转变思路”,不仅可以“无中生有”,甚至还能孕育出新的产业,创造出更多的社会财富。

其次,要加强宣传并完善当前的就业培训体系,更好地转变失地农民就业观念并提升他们的就业能力。本次调研结果显示,文化水平低、年龄太大、缺乏技能以及就业意愿不强烈这些因素,增加了就业安置工作的难度。要克服这一困难,必须转变这些失业人员的就业观念并提升他们的就业能力,“授之以渔”,使他们具有“捕鱼”的意愿和能力,而这就需要加强宣传和完善就业培训的体系。

第四,建立健全“灵活就业”人员的登记制度或调查制度,准确掌握失地农民的就业状态。

许多失地农民不适应产业化就业,更倾向于“灵活就业”,灵活就业也就成为了失地农民主要的就业模式之一。但由于灵活就业的登记制度或调查制度的不健全,导致对失地农民的就业状态的确定非常困难,也不利于就业工作的开展。尽管,目前的政策鼓励“灵活就业人员”进行就业登记,并以个体身份参加社会保险,按规定缴费基数按时足额缴纳社会保险费,但效果却不乐观。这也在一定程度上动摇了“灵活就业”人员的社会保障体系。因此,建议完善“灵活就业”人员登记制度,并与失业、正规就业的登记系统联网互动。此外,也可结合定期的调查研究,努力加强对灵活就业人员就业状态的动态管理。

第五,在进行城乡一体化及产业发展规划时,尤其是对重大项目的规划,要充分考虑到项目对本地人就业的影响或促进作用。

首先,很多失地农民缺乏强烈的就业意愿,宁可闲赋在家或从事一些灵活就业的工作,也不愿意接受政府的推荐,到一些“正规单位”工作。其根本原因是:这些正规单位的就业岗位无法满足失地农民的就业诉求。

失地农民最期待的是一份收入高、离家近、工作稳定、不上夜班、工作轻松、不用加班、有发展前途的工作。从政府管理的层面,可能认为失地农民的就业诉求高;但从失地农民的角度,也可能认为是政府在进行产业发展规划时,没有充分考虑本地人的就业诉求。

目前,许多地方引进的大多是劳动密集型的制造业项目,尽管产生了大量的就业岗位,但往往是流水线作业人员。而这样的岗位通常是“薪资待遇不高(不加班时)、加班时间长、需要上夜班、枯燥乏味、学不到新东西”。这些项目的引入尽管名义上带来了大量的就业岗位,却无法吸引本地人,最终多被外来劳动力所占据。

其次,对动迁小区规划的考虑也不够充分。由于动迁小区往往交通不便,远离就业岗位比较集中的商业中心和厂区,从而导致很多就业岗位无法满足失地农民“工作单位离家近”的就业诉求。

因而,地方政府在进行产业或动迁小区规划时,如果能够充分考虑到失地农民的这些“就业诉求”,如引进的项目中能够多一些适合安置本地失地农民就业的岗位;或者在引进项目的同时,也能规划一些有助于促进本地传统产业发展的项目,以充分发挥本地失地农民的就业优势;抑或在动迁小区的选址上,能充分考虑到交通、生活、就业便捷等因素。如果这些问题在规划时就得到周详考虑,那么失地农民的再就业问题就一定能够得到妥善解决。

[1]韩俊.保障农民土地权益需要迈出更大步伐[N].21世纪经济报道,2006-09-02.

[2]陈宝云.承德失地农民生存现状调查[N].燕赵都市报, 2010-06-01.

[3]梁世盛.从全面建设小康社会的高度认识和解决农民失地问题[J].中国乡镇企业,2004(5):7-9.

(责任编辑:周继红)

C913.2

A

1672-0695(2015)05-0027-08

2015-07-09

国家社科基金教育学2013年度课题“城镇化进程中失地失业农民再就业培训长效机制的行动研究”(CKA130190)

邵爱国,男,苏州科技学院教育与公共管理学院副教授,心理学博士,主要从事应用心理学、人力资源管理研究;韦洪涛,男,苏州科技学院教育与公共管理学院教授、硕士生导师,主要从事应用心理学、教师教育研究。