城市化如何与汽车社会兼容

周建高



城市化如何与汽车社会兼容

周建高

（天津社会科学院日本研究所，天津 300191）

我国才入汽车社会门槛即遭遇严重而普遍的交通拥堵。迄今为止的解决拥堵之策不外限制交通需求、增加交通供给、改善交通管理，均未能根本解决问题且存在诸多负面影响。参照日本经验，扩大城市建设用地规模、提高城市建成区中居住用地和交通用地比例，降低居住密度，提高路网密度，同时在土地利用中使异质功能点近接，能够提高交通效率，使城市化与汽车社会兼容发展。

城市；汽车；交通拥堵；密度；道路；功能点

一、问题的提起

自1990年代开始，我国出台汽车产业政策，鼓励轿车进入家庭、鼓励汽车产业发展成国民经济的支柱产业。如今我国许多城市、旅游景点都出现了严重的交通拥堵，越来越多的城市已经或即将实行机动车限购、限行，汽车业发展与城市化出现了尖锐的矛盾。如何化解这个迫在眉睫的矛盾，是当代中国社会紧要的课题。

当今中国城市交通拥堵的程度及其对经济社会的影响举世罕见。解决北京拥堵是上升为国家战略的京津冀协同发展中的重要目标。交通拥堵常被归因于人口太多、汽车太多、交通基础设施不足等，因此历来治理拥堵的措施归纳起来主要可分为三类：第一类是抑制交通需求，包括控制人口增长、控制机动车的购买和使用。第二类是增加交通供给，表现为加强交通基础设施建设、发展公共交通和智慧交通等。第三类是改善管理，例如交通警察值班、路口安装摄录仪、动员社会力量参与秩序维护等。客观而论，这些措施在一定时间和地段发挥了积极作用，但总体上不能算成功，主要表现为：第一，人口总量控制失败。2004北京的城市总体规划是到2020年北京人口总规模控制在1 800万，而2010年底常住人口就达到了1 961万人。上海等城市也一样。第二，拥堵依然在恶化。北京2011年开始实行机动车限购限行，但据北京市交通委报告，2013年北京平均每天堵车1小时55分钟，比2012年同期延长了25分钟。荷兰交通导航服务商TomTom在2015年4月7日发布的全球城市道路拥堵排名中，包括高速公路的拥堵排名，北京为全球第6位。北大国家发展研究院2014年的研究结果显示，北京因交通拥堵每年约造成700亿元的损失。[1]第三，政策负面影响多。主要表现为：（1）对人口流动、机动车购买和使用的限制，与国家发展经济文化满足人民物质文化需求的根本宗旨相悖。（2）限制措施引发关于道路权益、经济自由等社会公正问题的质疑。[2]（3）阻碍汽车产业尤其低档国产汽车的发展。我国自主品牌汽车的市场占有率同比下降幅度2011年为3.4%、2014年为2.1%（其中轿车市场下降5.6%）。相关专家指出，地方的汽车限购政策对当地汽车产业影响非常显著。[3]（4）日益高涨的汽车购买和使用需求与严格的限制造成的巨大落差，催生了社会怨望心理，不利于社会安定。

国内外关于汽车社会与城市交通的研究成果很多。本文采用最新数据，通过与我国在人口、国土资源等方面近似而城市化与汽车社会发展较好的日本的比较研究，从与交通拥堵问题相关的交通空间、居住密度、路网结构、土地利用等方面，探索解决交通拥堵、实现汽车社会与城市化相容发展的途径。

二、汽车社会需要较大的人均空间

交通手段对于城市形态具有决定性影响。前工业化社会，城市交通依赖人力、畜力等自然力量。工业革命后城市交通先是轨道交通，20世纪初以来汽车运输开始影响城市空间结构、规模和城市社会，现在城市已经离不开汽车了。城市交通拥堵主要表现为汽车交通对于地理空间的需求与供应不足的矛盾，简言之车多路少。解决方案也必须围绕汽车与城市道路为核心展开。

（一）我国还在汽车社会的初级阶段

汽车过多、增长过快常被视作交通拥堵的根源，因此许多城市就用限制汽车增加的手段治堵。我国汽车数量是否真的过多？在国内纵向比较确实增长较快，但国际横向比较我国汽车普及率还很低。每千人小汽车拥有量，美国1930年174辆、英国1960年119辆、法国同年108辆、日本1975年156辆。我国迄2014年末每千人拥有民用汽车113辆，与40年前日本的水平还有不小差距。作为日常出行工具的轿车进入百姓家庭很晚，2014年末我国私人轿车保有量为7 590万辆，占全国民用汽车保有量15 447万辆的49%，按照人口比率每千人才56辆。民用汽车中半数是作为生产经营工具使用的。2010年日本每千人汽车保有量614.3辆、登录乘用车313.4辆，与中国2014年比，每千人汽车保有量为5.4倍、私人轿车为5.6倍。按照国土平均的每平方千米乘用车保有台数，日本2010年106.2辆，是我国2014年8.65辆的12.3倍。如果按照人口普及率比较，每千人汽车数北京为东京的73%、每千人私人轿车数为东京的63%。北京是中国汽车普及率最高的地区之一，而东京因公共交通发达，其汽车普及率是日本最低的地区之一。按照一般认可的标准即每百户家庭私人汽车拥有量超过20辆为进入“汽车社会”的标志，我国2012年2月刚刚进入汽车社会。[4]

可见，无论从国家层次上比较还是从城市层次上比较，我国汽车拥有率还处于较低水平，没有达到“太多”、“过多”的程度。

（二）汽车社会需要较大的人均城市空间

交通拥堵的本质是交通空间不足。不同的旅行或运输方式，需要的人均交通空间不一。在考虑交通工具所占空间而设计城市道路时，我国《城市道路交通规划设计规范》（GB50220－95）以小客车和载质量小于3t的货车为标准1，车型换算系数是自行车0.2、二轮摩托0.4、三轮摩托或微型汽车0.6、大客车或小于9t的货车2.0。常见交通工具停车场设计参数见表1。

表1 自行车与汽车停车场设计标准（m2/辆）

标准参数把汽车分微型汽车、小型汽车、中型汽车、普通汽车、铰接车等5类。自行车停车面积因停放方式而不同，分单排一侧停车、单排两侧停车等，本文取较大值。城市居民拥有的交通工具、出行方式不同，对于城市空间的需求就不同。平均每辆车需要的道路面积，小汽车是自行车的5倍。随着我国城市居民出行由步行、自行车等为主向机动化特别是小汽车转变，需要的人均交通空间大幅增加。按照表1所列标准，北京2013年仅算载客汽车需要的停车面积，311万辆轿车以30㎡/辆计，共需要9 330万㎡，剩余的175.1万辆载客汽车以占地最少的45°斜列式停放平均每辆需要面积67.5㎡计，共需11 819.25万㎡。486.1万辆民用载客汽车合计需要停车面积21 149.25万㎡。市民出行方式中私家车比重提高，会使本来适应非机动车为主出行的道路空间供不应求，成为交通拥堵的原因。

三、极高的居住密度是致堵的根源

当前我国交通拥堵已经在绝大多数城市和旅游景点出现，无论大城市还是中小城市，差异只是表现在拥堵的程度和规模。显示交通拥堵与否跟城市人口、汽车的总量关系不大。事实上，城市人口密度主要是居住人口密度是影响交通状态的根本因素之一。

汽车使人均交通空间需求增加，国外城市随着汽车普及率提高都出现了人口密度下降现象。1950-1990年，美国城市土地数量增长了245%，但人口仅增长92%，1970至2000年间东京都区部人口密度持续下降，从14 191人/ km2到13 058人/km2。[5]人口密度下降，同时轨道和铺装道路等基础设施增加，维持了城市交通系统的平衡。但是我国城市人口密度和交通设施没有能够与汽车普及率提高同步变动，产生了严重的交通问题。

（一）我国城市居住密度达到了极限

密度是解释城市的一个关键词。在人口统计中，美国有“就业密度”和“居住密度”之分，日本有“昼间人口”和“夜间人口”之别。由于常住人口密度是影响城市交通的基本因素，因此本文选择居住密度做比较研究。

表2 北京核心区部分街道人口密度一览

表3 白纸坊街道各社区面积、人口与密度

国际比较看，我国城市居住密度不是较高，而是极限高。首先，从城市住宅形态观察，在我国城市数十乃至数百套住宅共栖一栋的集合住宅是普遍形式，一户一栋的独立住宅基本消失。集合住宅是邻居的间距压缩到极限小的居住形态，居住密度达到极限，邻居间容易相互影响，居住质量较低，国外一般仅用于低收入群体的社会保障住房。即使在国土人口密度约为我国2.6倍的日本，东京都依然有近三成的居民生活于独立住宅中。其次，从统计数据看，城市建成区平均人口密度，东京都区部为13 876人/km2，北京首都功能核心区达23 942人/km2（2013年）。不仅大都市，地方中小城市差异更大。日本埼玉县全县41个城市中，密度8 000人//km2以上的只有4个市，最大的是蕨市14 020人/km2，28个市密度都在5 000人以下（2010年）。我国一般统计以“市”、“区”等行政区为单位，把各种功能土地混合计算，数据显示的人口密度远远小于实际。如果我们考察城市居住区人口密度的话，就会发现我国城市更高得惊人。我国国家标准《城市居住区规划设计规范》（GB50180－93）人口密度参考值为2.7万人/km2，事实上大多数居住区密度超过这个标准。随机调查的北京市部分街道、社区人口密度见表2、表3。

从社区单元的人口密度看，北京西城区白纸坊街道的社区中，4.5万以上的占多数，其中建功北里社区11.14万、双槐里社区13.76万、菜园街社区19.91万。在北京、在中国其他城市，也许还有密度更大的社区也未可知。

拥堵指交通方式达不到正常速度低限的通行缓慢或者停滞，例如日本以汽车时速在20千米以下为拥堵。无论采取什么交通方式，居住密度极大即人均交通空间极小，这是交通拥堵的显著原因。由于居住人口极密，其实我国城市交通拥堵存在了数十年，只是早年表现为行人、自行车或者骡马车，在一些规模较大的学校、工厂大门口的道路上。与当下拥堵的差别仅在内容、规模和程度上。

（二）建成区人口密度还在增长

为了解决交通拥堵，在最近20多年的城市化过程中，上海、北京等大城市有意识地疏解中心城区的居民密度，但中心周边地区人口密度迅速增加，而且由于高层住宅的发展，一些新城区的人口密度甚至比老城区更大。例如北京成立于2000年6月的望京街道，作为朝阳区国际化和首都现代化的重要窗口区，辖域面积10.36/km2、总人口约26万。其中居住区A5区面积17.41ha，住宅约37万m2，住户3 400多户。以平均每户3人计，人口密度达到6万/km2。统计数据显示，就在汽车数量高速增长的最近10年，北京中心城区的人口密度依然在增长。2010-2013年间首都功能核心区平均增加了541人/km2，其中西城区密度增加了1 182人/km2。

私家车普及率的提高必然带来交通空间人均需求量的增长，照理应该出现人口密度下降才能维持交通空间的平衡。根据世界银行对全球50多个国家分析的结果，小汽车拥有率与城市人口密度的弹性系数为-0.21，即城市人口密度下降一个百分点，小汽车拥有量增长0.21%。机动车拥有水平越高，城市人口密度越低，这是各国的共同趋势。我国城市建成区人口密度，尽管不同区块有所调整，但是总体上没有显著降低，当汽车拥有率快速提高时，交通拥堵日益严重就是必然结果。

四、道路网结构影响交通效率

劳动力、生产资料、市场等要素集聚产生经济效益是城市经济的本质，国外一般根据人口密度定义城市。从最原始的村落开始，人类就是集群居住，古汉语把定居点叫做“聚”。交通拥堵现象自古以来就有，但古代仅是个别地点、时段、事件上出现，现代城市中拥堵日常化，主要是小汽车普及带来的。我国在城市化、机动车拥有率不高的情况下出现严重拥堵，原因除了居住密度过大外，还有城市道路网络的问题。这里暂且不考虑轨道交通网络，仅比较铺装道路的中日差异，就能够清晰发现问题所在。

（一）提高城市道路面积率

道路面积率即城市道路面积在建成区中所占比率，是体现交通在城市中地位的基本指标之一。2011年东京都区部为18.75%。2012年北京包括开放型工业区和住宅区道路在内、路面宽度在3.5m以上的各种铺装道路面积共9,611万㎡（其中步道面积1,639万㎡），占建成区面积1,261 km2的7.62%，仅为东京都区部的40.64%。由东城区和西城区组成的首都功能核心区道路面积率较高，达到12.03%，也只有东京区部的64.2%。如果把道路视同停车场进行简单计算，那么单位面积土地上的交通容量，北京核心区也比东京区部少三分之一以上。

（二）提高路网密度

与道路面积率相比，路网密度即单位面积土地上道路的延长是影响一定地域交通流量更重要的因素。行政区全域的平均路网密度，北京为1.73 km/km2，仅是东京都11.13 km/km2的15.54%。建成区路网密度，北京为4.85 km/km2，相当于东京都区部路网密度19.04 km/km2的25.47%。首都功能核心区路网密度达到10.86 km/km2，也仅有东京市区平均水平的57.04%。北京路网密度与东京的差距大于道路面积率，源于北京道路普遍比东京宽阔，在面积率一定的情况下道路宽阔则牺牲长度。日本全国道路平均宽度为6m，其中车道平均宽度只有4.2m，车道宽度在13m以上的4车道道路只占总长度的1.51%，而市町村道路占全体的84.66%。[6]北京的道路平均宽度1980年7.62m、1995年10.94m，2013年达到了15.27m，为日本道路宽度的2.5倍。

遇到某条道路拥堵，我国常见做法就是拓宽马路。表面地、局部地看，道路拓宽后交通流量变大。但从城市整体看，道路宽阔则条数少，并不能增加总体流量。而且人们利用道路是为了最终到达住宅、职场等功能点，道路只是经过的空间而不是目的地。道路越长，其连通的住宅、学校、医院等功能点越多，才利于更多人到达目的地。运输业界以人千米或者吨公里作为客货运输量指标。从人均道路长度看，北京核心区才0.46m而东京都区部达到1.32m，北京只有东京的35%，意味着道路网对于功能点容纳量北京只有东京的35%。北京城市道路宽阔而路网稀疏，使大量汽车集中于数量有限的道路，增加了交通事故发生机率。而且一旦某个路段发生事故，会导致大量车辆集聚积压，影响半个城市。直线距离不太远的两点之间交通，时常得绕行很远，大大降低了交通效率。日本城市那样的高密度的路网，当网络中某个结节或者路段发生故障阻塞通行时，人们可以在50m或100m外轻易地绕行，选择机会多。较窄的道路也有利于行人横断马路，把街道两旁业务联络起来，形成商业街的氛围。

五、土地利用合理化

城市经济本质上是空间经济，土地利用是关键。即使单纯从经济角度看待城市、追求单位土地面积的最大经济产出，作为世界上土地效益最高的日本有许多经验值得借鉴参考。合理利用土地，中国也能够像日本那样汽车社会与城市良性互动发展。

（一）提高城市建设用地、居住和交通用地比重

鉴于人多地少的现实，我国实施了最严格的土地管制。日本人均土地资源比我国更少，由市场配置资源获得了较好的综合效益。

1. 扩大城市建设用地供应

我国常见“土地城市化”快于“人口城市化”的观点，多数是简单读取统计数据而没有认真分析得出的结论。事实上，我国国土资源中城市建设用地占比过小。根据最新数据，全国土地利用看，截至2013年底我国土地总面积中建设用地占4.0%。2014年末全国设市城市城区、县城、乡镇及镇乡级特殊区域合计建成区面积11.61 万km2，占国土面积1.21%，却居住着占人口总数达54.77%的74 916万人。[7]市辖区“城市建设用地占市区面积比重”2012年全国平均为1.32%，北京为11.86%，天津为9.76%。多数统计、多数研究者把行政区面积当作“城市面积”，大大高估了城市用地规模和城市人均占地面积。日本2012年全国建设用地占国土面积的17%，其中居住用地和工商业建筑用地占5.79%，城市建成区面积占国土的3.82%，城镇用地占国土8.5%。我国城市建设用地在国土中占比过低，造成居住的极端密集。城市比较中，单位地理空间的平均汽车密度（辆/km2），从行政区域看北京仅为东京的15%，但是从建成区看则北京的地面汽车密度达到了东京的1.18倍。众多人口生活在如此狭小的土地上，无论什么法子都无法解决城市交通拥堵问题。因此必须扩大城市建设用地的供应。

2. 城市建设用地中提高居住和交通用地比重

我国建设中长期坚持的原则是“先生产，后生活”，在土地利用中的体现是建设用地中工矿用地比重大而居住、交通等用地比重小。2012年“居住用地面积”占“城市建设用地面积”的比重，全国平均为30.87%，北京为28.44%、天津为27.01%。东京都区部住宅用地占建成区面积的33.81%。由于中日两国统计方法的差异，我国的居住用地面积中包含了居住区内的交通用地面积，而日本住宅用地面积中不包含交通用地面积，因此城市用地面积中居住用地占比的差距，实际比统计数据显示的更大。

交通运输用地占国土面积的比重，日本为12%（道路占3.6%、铁道与输变电占8.4%）而我国仅为0.26%。从城市看，交通用地占建成区的比例，纽约为30%、伦敦为20.6%、东京都区部为21.8%。我国建设用地中工业用地比重大，挤占了居住和交通用地。日本工业用地只占国土的0.4%。在2011年我国审批的城镇村建设用地37.12万ha中，工矿仓储用地占40.93%而交通运输用地仅占6.85%。同年北京市供应土地总量2 877.6ha中，工矿仓储用地占35.19%、商业服务业用地占15.96%、住宅用地占31.89%。我国九五规划、十五规划都提出“重点改善居民居住和出行条件”的目标，贯彻到土地利用中，必须提高建设用地中居住和交通用地的比重，才能降低居住密度、提高道路面积率，容纳汽车社会的发展。

美国、日本等国家自1970年代开始由工业社会进入后工业社会。我国目前面临产业结构转型升级，一般制造业、加工业产能严重过剩，许多工业用地低效或闲置。即使为了节约土地，严格控制新增建设用地量，把闲置工矿用地转换为居住和交通用地上也大有文章可做。第六次人口普查显示2010年大陆家庭共4.015亿户、平均每户3.1人。假设每户一套住宅、用地200㎡，则全国共需要住宅用地80 303.47 km2。城市建设用地按照现有的比例，以最大限的居住用地四倍计，则全国共需321 213.88 km2，占国土面积的3.35%，还达不到日本的水准。如果以3倍计，则需要城市用地240 910.41 km2即够，占国土面积的2.51%。似乎并非不可承受。

（二）土地功能混合利用提高交通效率

在我国城市规划和建设中，长期以来都倾向于功能分区即以合并同类项的方式，把同一功能的安排在一起，整个城市划分为商业区、居住区、经济开发区等几种泾渭分明的功能区块，其中商业区又分成美食街、服装街、电子城等。同类相聚对于经营者有相得益彰的规模效益，政府也便于管理。其不利的地方是对消费者而言，购物去商业区、通勤去开发区、住宿在居住区，因单个功能区面积较大、不同功能区相距较远，为了满足多种需求必须经过较长距离的移动，交通成本较高而交通效益较低。日本城市交通效率较高，除了轨道交通发达、路网密度大之外，住宅、学校、商店、诊所等不同性质的功能点互相接近，人们无须大范围移动就可以满足通学、购物、就医等多种需求，交通效率较高。统计显示，日本住宅到达最近医疗机构的距离，全国平均在250m以内者占32.9%、250-500m之间者占27.7%。作为大都会的东京更加便利，距离最近医疗机构500m以内的住宅占总数的84.3%。[8]虽然私家车拥有率较高但使用率不高，减少了交通拥堵的机会。

六、结语

现代社会，汽车业在许多国家是重要的工业部门，汽车的生产、销售、服务涉及众多就业者。2012年我国汽车工业利税总额5 611.9亿元、年末从业人数424.9万人，成为国民经济支柱产业之一。但是近几年城市汽车消费遇到了交通瓶颈。日本城市化率、汽车普及率远远高于我国，没有控制城市人口增长、机动车的购买和使用，除了东京等个别大城市外，没有严重的交通拥堵（东京也远没有北京堵）。与此相对，我国城市化率、汽车普及率还没有达到世界平均水平而交通拥堵之严重已经在世界上名列前茅。解决交通问题，首先应该准确掌握影响交通的因素，否则，下了很大力气却依然难见成效，事倍功半。本文从城市人口密度、道路面积率和路网密度、城市功能点的空间结构、土地利用方法等方面做了探索，限于篇幅只能做简要论证。

虽然面临严峻的城市交通问题，我国主流意见仍然在提倡提高城市人口密度。2015年5月5日新华社播发的中央《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出要优化国土空间开发格局，在大力推进绿色城镇化中要“提高城镇土地利用效率、建成区人口密度”，从严供给城市建设用地。多数人没有考虑人口密度问题而希望通过大力发展公共交通来解决拥堵。但公共交通有其局限性，时间、路线固定，远不如私家车便利；北京和上海的统计表明尽管道路拥堵，小汽车的出行速度还是比地铁、巴士快；[9]经济上公交公司都是亏损经营，是城市政府的沉重负担。因此世界上以公共交通为主的城市凤毛麟角。美国城市中通勤者使用公共交通的比例全国平均仅为5%。[10]在以公交发达著称的东京，旅行方式中公共交通所占比例在东京都市圈为33%、在东京都区部为51%。[11]我国城市由于人口过度密集，公交车大多数人满为患。一般情况下，公共交通为主的旅行，质量都不会很好。

在以人为本的科学发展观下，提高生活质量是时代呼声。如果说由于国情不同，美国的经验无法照搬的话，人口与土地状况比较近似的日本经验表明，不去人为控制人口、土地、汽车等，汽车社会与城市相互促进的良性发展完全可能。

[1] 胡大源. 北京每年因交通拥堵损失700亿[EB/OL]. 新华网: 财经>正文,http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-09/28/c_ 1112660874.htm.

[2] 康悦. 北京城市交通问题民意调查报告[J]. 北京观察, 2009(7): 43.

[3] 王俊秀. 中国汽车社会发展报告（2012~2013）[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2013: 128-335.

[4] 王俊秀. 2013汽车社会蓝皮书[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2013: 002.

[5] 公益財団法人矢野恒太記念会. 表2－18都市の人口の変遷[A]. 数字で見る日本の100年[Z]. 东京, 2013: 72.

[6] 周建高. 东京城市空间结构与城市交通合理性探析——从与北京比较的视角[J]. 城市, 2014(3): 25-26.

[7] 国土资源部. 2014中国国土资源公报[EB/OL].[2015-3-27]http://www.mlr.gov.cn/zwgk/gkbg/2014/201503/t20150327_1346350.htm.

[8] 周建高, 王凌宇. 城市空间结构与城市交通关系探析——基于东京与北京的比较[J]. 中国名城, 2015(3): 50-51.

[9] 全永燊, 温慧敏, 潘昭宇.“治堵”还是“致堵”——对当前治理城市交通拥堵对策的反思[J]. 城市, 2011(9): 42-43.

[10] 阿瑟·奥莎利文. 城市经济学[M]. 周京奎, 译. 北京: 北京大学出版社, 2012: 199.

[11] 刘龙胜, 杜建华, 张道海. 轨道上的世界——东京都市圈城市和交通研究[M]. 北京: 人民交通出版社, 2014: 98.

（责任编校：贺常颖）

How Urbanization is Compatible with Automobile Society

ZHOU Jiangao

（Institute of Japanese Studies，Tianjin Academy of Social Science,Tianjin 300191, China）

In the early automobile society, serious traffic congestion has emerged in China.So far the measures to solve traffic congestion is nothing more than to limit traffic demand, increasing traffic supply and to improve traffic management. These measures have not solved the problem fundamentally, and there are many negative effects. Referring to Japan's experience, it is to provide more land for urban construction increasing the proportion of residential land and transport in the urban land, reducing housing density, improving the density of road network, while intimately mixing the different function points can improve transportation efficiency, urbanization and automobile society compatible development.

city; cars; traffic congestion; density; road; function points

F 291.1

A

10.3969/j. issn. 1672-1942.2015.03.011

1672–1942(2015)03–0055–06

2015-03-27

周建高（1965-），男，江苏海门人，研究员，主要从事城市社会学、东亚社会变迁比较、日本社会研究。