社会办医内涵的思考*

孙渤星，何思长，赵大仁，陈瑜，龚怀宇，张瑞华**

(1.成都中医药大学管理学院，成都市 610075； 2.成都市医学信息所，成都市 610074)

◁探索与研究▷

社会办医内涵的思考*

孙渤星1，何思长1，赵大仁1，陈瑜1，龚怀宇2，张瑞华1**

(1.成都中医药大学管理学院，成都市 610075； 2.成都市医学信息所，成都市 610074)

新医改方案提出以来，鼓励和支持社会办医的政策和规定频频出台，但是关于社会办医的内涵却一直存在较大争议。加之前期的民营医院、公立医院、政府办医院等称呼的影响，使得公众对医院类型的理解变得更加混乱，也使得各项促进政策在具体落实上难以找准“靶心”。笔者试图从统计学、经济学、工商注册等方面归纳出社会办医的内涵，以期理清社会办医定义，为更好地落实社会办医政策提供理论基础。

社会办医；内涵；民营医院；现状

新医改以来，国家层面出台了一系列鼓励和支持社会办医的政策文件[1]，明确提出到2015年非公立医疗机构床位数和服务量达到总量20%左右的发展目标。2014年，四川省人民政府也在《关于印发促进健康服务业发展实施方案的通知》(川府发〔2014〕14号)中提出，力争到2017年社会办医疗机构床位数和服务量占总量的25%。然而即使如此，也没有一部法律或法规对社会办医的内涵明确定义，较多的是依据医院的特点，笼统地认为社会办医院就是政府办医院以外的医院。

目前医院分类依据主要有五种，一是按照医疗技术水平和服务层次将医院分为“三级十等”医院；二是根据服务范围将其分为综合医院和专科医院；三是按照经营目标将其分为营利性和非营利性医院；四是根据行政管辖将其归纳为省、市、县级医院和乡镇卫生院；五是依据投资人身份将其分为政府出资举办的公立医院、民间出资举办的民营医院和中外合资医院[3]。因此，对社会办医这种类型的医院划分依据便成了争辩的焦点。有人认为社会办医院就是政府办医院以外的医院，也有人认为社会办医院不包括个人举办的医院；还有人疑惑社会办医院与民营医院之间的关系[2]。

1 社会办医院与政府办医院的联系与区别

从字面理解来看，“社会办”和“政府办”都是从医疗机构的主办单位进行的分类，由此可见政府办医疗机构和社会办医疗机构是依据同一标准对医疗机构的分类，即为两者的联系。

但是医疗机构是否只有此两类情况尚存在较大争议。一方面，众多学者都把社会办医疗机构定义为政府办医疗机构以外的医疗机构，或者定义为非政府办医疗机构，即认为除了“政府办”就是社会办医疗机构。例如马先松[3]和刘灿[4]都一致认为社会办医疗机构是相对“国家办医”而言，指国家卫生行政部门给予人员、经费、设施支持和统一管理以外的单位办医或个人办医。即使是国家出台的鼓励社会办医政策中也时有将社会办医疗机构和非政府办医疗机构划为等号。他们认为，首先社会办医疗机构是社会资本举办医疗机构的简称，是按照资产类型进行的分类，而非按照主办单位进行分类，因此有社会资产参与的医疗机构都应该为社会办医疗机构；其次，个人举办的医疗机构也是社会化的，以个人为法人主体举办的医疗机构理应为社会资本举办的医疗机构。

但另一方面，从国家卫生统计年鉴中的定义来看，其以医疗机构登记注册为依据，按主办单位分，将医疗机构分为政府办、社会办和私人办三类医疗机构。其中政府办医疗机构包括卫生(卫生计生)行政部门和教育、民政、公安、司法等政府机关主办的医疗机构，社会办医疗机构包括企业、事业单位、社会团体和其他社会组织举办的医疗机构。由此可见，社会办医疗机构不包括个人举办医疗机构[5]。

因此，社会办医疗机构的争议之一在于是否包括个人举办的医疗机构，然而社会办医疗机构中是否包括个人举办的医疗机构将对社会办医现状的判断产生至关重要的影响。以成都市为例，在不统计个人举办的医院(社会办A)情况下，2013年社会办医院仅占到了总数的35.08%，床位数、卫生技术人员数、万元以上设备数和门诊量，分别占到总数的23.22%、22.56%、20.52%和17.64%，某些指标与“2015年非公立医疗机构床位数和服务量达到总量20%左右”的发展目标还有一些差距；但在将个人举办的医院纳入统计(社会办B)的情况下，社会办医院数占到了医院总数的80%以上，床位数、门诊量也占到了42.24%和25.27%，远远高于前一种统计口径下的状况。再从每一家社会办医院的状况来看，在不计入个人举办的医院情况下，每家医院无论是床位数、卫技人员数还是设备数和服务量，都要高于社会办B的统计口径下的状况。因此，对社会办医内涵的不同理解，将对社会办医现状判断产生不同的结果，详见表1、表2。

表1 不同统计口径下2013年成都市社会办医院现状

注：表中“社会办A”统计数据不包括个人举办的医院，“社会办B”包括个人举办的医院

表2 不同统计口径下2013年成都市社会办医院院均状况

注：表中“社会办A”统计数据不包括个人举办的医院，“社会办B”包括个人举办的医院

2 社会办医与民营医院的争议

对社会办医内涵争议之二就在于社会办医院是否能等同于民营医院。从字面理解，“民营”是一个经济术语，根据宪法和有关法律规定，我国目前有国有经济、集体所有制经济、私营经济、联营经济、股份制经济、涉外经济(包括外商投资、中外合资及港、澳、台投资经济)等经济类型，其中对应的国有资产或集体所有制资产举办的医院称为公立医院，而其余资产举办的医院称之为民营医院，因此民营医院包括了私营、联营、股份制和外资医院。加之国有资产或集体资产举办的医院往往都是政府举办；“私营”从经济学的角度看，即为由公民个人出资兴办并由其所有和支配，因此个人举办的医院即为私营医院。因此，在将社会办医院看作是社会资本举办的医院简称的情况下，社会办医院就等同了民营医院。

但也有人持不同观点，根据主办单位的分类，将医院分为政府办、社会办(企业、事业单位、社会团体、其他社会组织)和个人三类举办的医院，认为社会办和个人办的医院即是民营医院，由此看，社会办医院并不等同于民营医院。再者，能够确认的是国有企业举办的医院属于社会办医院，但根据上述的经济类型分类其应该属于公立医院，由此可见，社会办医不能和民营医院完全画等号。

3 社会办医的内涵与发展对策

3.1 社会办医内涵

基于以上两点分析，不难看出有关社会办医院内涵的疑惑就在于对“社会办”三个字的理解，既可理解为以社会为主办单位的医院，《医疗机构管理条例实施细则》第十四条就明确了不同法人设置医疗机构的申请人，在历年的统计年鉴中，也都将医院分成了政府办、社会办和个人办医院；也可以理解为以社会资本举办的医院，在《民法通则》中解释的民营企业法人包括联营、私营、合资等，相应的民营医院就是社会资本举办的医院。因此，无论是“社会办医院就是政府办医院以外的医院”，还是“社会办医院就是民营医院”都各有依据。

综上所述，尽管对社会办医内涵的理解各有不同，但大多数学者习惯认为社会办医就是政府办医疗机构以外的医疗机构，即将注册登记为社会办和个人办的医疗机构划分到广义的社会办医疗机构的范畴。同时为了与《医疗机构管理条例》《卫生统计年鉴》相切合，建议将注册登记为社会办的医疗机构划分为狭义的社会办医疗机构。

3.2 促进社会办医对策

3.2.1 调整法律法规，改善社会办医法律环境。不同争辩从侧面反映出当前社会办医的尴尬局面。其在法律法规面前是否能站住脚跟，是否能得到法律法规的保障，还需国家在法律环境上对社会办医环境予以改善。首先，需调整我国卫生统计口径，明确并切合当前社会办医内涵的发展；其次，以法律法规的形式明确当前鼓励社会办医政策的适用对象，以使得政策的落实更加准确，防止不法医疗行为钻社会办医的空子。

3.2.2 加大社会办医鼓励政策的落实。结合表1、表2，不难看出社会办医院在数量上已大大超出政府办医院数量。尽管鼓励社会办医政策已提出多年，但其在床位数、万元以上设备数、人力资源水平、服务能力等方面还远不及后者，社会办医“数量大，规模小”这一现状反映出在鼓励社会办医，促进社会资本参与公立医院改革政策落实力度上还需有很大提升。

3.2.3 加强行业管理，促进社会办医做大做强。表1、表2也显示出狭义社会办医和广义社会办医之间的差距，狭义社会办医数量少，但规模大，在床位数、执业(助理)医师数、万元以上设备数、服务量等方面均高于个人举办的医疗机构。广义社会办医是“数量大，规模小与规模大并存”，即社会办医内部发展差距较大。因此，以行业(例如医院协会民营医院分会)管理促进社会办医壮大是很有必要的，对此协会既可以通过科学研究的方式为社会办医疗机构的管理提供学术性、科学性的支持，也可以作为与卫生行政部门接洽的中间力量，为改善社会办医环境，落实社会办医政策提供社会保障。

3.2.4 加快落实医师多点执业，促进卫生人才流动。人才是制约社会办医发展的首要因素，促进社会办医的有力措施便是提高社会办医疗机构人力资源水平，而医师多点执业为社会办医疗机构带来了巨大期望。一是需要继续放宽医师多点执业的手续和限制条件；二是减少各方对医师多点执业的阻碍。

[1] 金春林,王贤吉,何达，等.我国社会办医政策回顾与分析[J].中国卫生政策研究,2014,(4):1-7.

[2] 申俊龙，汤少梁.新编医院管理教程[M].北京:科学出版社，2009:1-4.

[3] 马先松.社会办医中的问题及对策研究[J].医学与社会,1995,(2):5-7.

[4] 刘灿.社会资本举办医疗机构准入制度的法律问题研究[D].中国社会科学院研究生院,2012.

[5] 国家卫生和计划生育委员会.中国卫生和计划生育统计年鉴[M].2013：1-2.

[6] 岳荣荣,徐爱军.民营医院对医疗行业公益性的影响分析[J].医学与社会,2012,(2):46-48.

(编辑 徐佳)

Thinking about the Connotation of Non-governmental Medical Institutions

SUNBo-xing1,HESi-zhang1,ZHAODa-ren1，CHENYu1,GONGHuai-yu2,ZHANGRui-hua1**

(1.SchoolofManagement,ChengduUniversityofTCM,Chengdu610075,China;2.ChengduInstituteforMedicalInformationResearch,Chengdu610074,China)

Since the introduction of new medical reform plans,the policies and regulations for encouraging and supporting non-governmental medical institutions are frequently issued.However,there is an argument about the connotation of medical institutions of social capital.The naming of private hospital,public hospital and government-owned hospital makes the public confused about the types of hospitals,and the implementation of the policies for improvement misses the goals.The authors try to induce the connotation of non-governmental medical institutions from the aspects of statistics,economics,industry and commerce registration so as to clarify the definition of medical institutions with social capital and provide theoretical base for better implementation of the policies for non-governmental medical institutions.

non-governmental medical institution;connotation;private hospital;present situation

成都市卫生局科研基金项目“成都市社会办医现状、问题及对策研究”(2014041)

R197

A

1672-4232(2015)02-0017-03

10.3969/j.issn.1672-4232.2015.02.006

张瑞华(1972-)，女，硕士，教授；研究方向：社会医学与卫生事业管理。

2014-12-05