“民告官”也都立了，然后呢

在山东济南，改革后的半个月内，行政案件立案数量比去年同期增长了10倍多。可以想象，一些多年来都立不上的陈年老案应该占了相当比例。

“至少有个案子在这儿，行政机关就不能不理你了。慢慢的，政府的法律意识，法院的权威也可能会发生变化，可能法院就能直接判了。”

南方周末记者 任重远 习宜豪

南方周末实习生 黄子懿

发自北京

当事人：法官，我来立个案可不可以？

法官：可以啊！

当事人：我没得工作挣不到钱，想找你们出个主意。

法官：你是不是遇到什么烦心事了？

当事人：我就是想告自己，立案了，你们就得开庭，总得给我个说法，帮我想出路噻。

法官：……

2015年5月1日全面实施立案登记制后，上述段子在法官圈中热传。

这项始于十八届四中全会文件的改革让老百姓立案终于变得容易了，特别是常被挡在法院门外的“民告官”行政案件，一些地方增幅竟达十倍之巨。

对一些案件原本就呈饱和状态的法院来说，这意味着空前的工作压力。难立的案子进来了，凭法院现有的资源能否审好？一些法官表示谨慎乐观。

取消立案审查制

立案登记制度的确立，宣告了中国法院实施多年的立案审查制被取消。

当事人的主体资格是不是合适，诉讼请求是不是合理，证据提交得全不全，这些原本可以在进入诉讼程序后由法官们审查的问题，要先在立案庭审一道，都符合条件了才给立案，然后转交具体审案的法官。

“其它国家都没这项制度，学界已经呼吁了好多年了。有时候材料不齐的，当事人要跑好多趟，这次补这个，下次补那个，跟医院似的，看一次病挂好几次号。”清华大学法学院教授王亚新说。

在这位民事诉讼法学者看来，法院通过立案审查提高诉讼门槛，和中国法院案件量的急速增长有关。

上世纪80年代中期，全国一审民事案件受案量突破百万大关，1996年增长到300万件，还算比较平缓；1999年是个关键节点，突破500万大关，此后，立案标准就卡得严了些，基本处于缓慢下降趋势，稳定在每年400多万件。

直到2007年后，随着物权法、劳动合同法、侵权责任法等法律的出台，加上诉讼费用降低，案件又有了迅猛增长。2012年已超过700万件。

王亚新分析，最早的时候，法院是愿意收案子的。“那时候案子少，可以增加诉讼费，也是个政绩，有利于提高自己的地位。但后来数量一上来，难以应对了，就开始卡。”

立案尺度松紧上的掌握，和法律的变化基本没有关系——在各级法院普遍提高收案门槛的那些年间，无论是行政诉讼法还是民事诉讼法，在立案标准上都没有变得更加严格。

特别是“民告官”的行政诉讼，很多时候不立案也不给理由，不出驳回或不予受理的裁定。即便是在北京，2014年法院行政诉讼的立案率也只有30%。其他地方的一些基层法院，有的甚至几年没有行政案件。

多名律师告诉南方周末记者，最怕的就是法院不收材料，也不出具法律文书——驳回了至少还可以上诉。

例如2007年遭遇强拆的贵州农妇顾光英，曾针对政府拆迁的信息向法院申请信息公开，但从基层法院、州中院到省高院，始终没有受理。代理律师最后不得不到北京，就这样一起简单的案件，向最高法院提起一审诉讼。

这次的立案登记改革即针对上述问题而展开。

最高法院要求，符合法律规定的起诉、自诉和申请，一律接收诉状，当场登记立案。材料不符合形式的，要及时释明，以书面形式一次性全面告知当事人应当补正的材料和期限。7天内无法判定的，应当先行立案。

很多省份的高级法院都向下级法院派了督导组，监督当场立案的情况。一些法院开设了咨询窗口、拿号机等便民措施。

案子多了怎么消化

如先前人们所料，全国各级法院的受案量都有不同程度的增加。2015年5月，辽宁省全省受理案件比去年同期增加了53.85%。

在山东济南，改革后的半个月内，行政案件立案数量比去年同期增长了10倍多。可以想象，一些多年来都立不上的陈年老案应该占了相当比例。

多位学者和法院人士告诉南方周末记者，四中全会提出立案登记制前，大家都没想过会这么改，而且改得这么快。怎么应对突然增加的案件量？目前还没有成熟的方案。

“学界是一直在提。但从立法机关和司法机关的反馈来看，没觉得会真动，也就没特别研究应对措施。结果中央一决定，很快就全面推开了。”王亚新说。

增加的案件主要是民事诉讼。行政诉讼虽然增幅比例大，但整体基数较小，2014年，全国法院受理的一审行政案件只有15.1万件，不到民事案件的三十分之一。

针对民事案件，王亚新认为，除了法院内部挖掘潜力，技术上的应对措施也有一些。

例如物业、供暖等合同纠纷，常常是一个公司对几百上千的业主和消费者，可以合并审理。

“原来尽量不让并案。因为这样就有了数据上的运作空间。分成几百个案子，结案率、调解率什么的就都上去了，也是个业绩。”王亚新说。▶下转第4版

◀上接第5版

这意味着，现有的审限制度可能也需要改革。对于复杂的群体诉讼等案件，应当给予更长的审限。

小额诉讼程序，多元纠纷解决机制，也可以得到更广泛的应用。据估算，如果法官使用小额诉讼程序，预计可使百分之二十左右的案件得到迅速的处理。

在王亚新看来，需要对法院现有的一些考核指标进行改革。“过去有调解率的要求，法院为了要诉前调解的指标，踢皮球式地让你先走一遍多元纠纷程序，老百姓的体验并不好。以后就应该不看这些。真的繁简分流，把这些措施用起来。”

据接受采访的法官们介绍，目前除了立案和加班多了些外，急剧增长的案件对法院产生了哪些影响，“大概要过一个审限周期后，才看得出来”。

发达地区尤其是大城市的法院，压力感来得更快更直接。

本轮司法改革的一大重头戏，降低法官数量、提高法官权力、待遇和责任的员额制目前还没推开，已经让不少城市基层法院的年轻一线法官感到压力，甚至有了离职的打算，以至于北京市不少基层法院纷纷出台文件限制法官离职。

立案登记制改革后，工作量增加最多的恰恰也是他们。法官们呼吁，希望尽快出台保障措施稳定军心。

“两项改革的方向都是对的。但放在一起出，对一线法官们的压力还是太大了。现在涨工资没怎么见着，责任越来越重。”上海某法院副庭长说。

王亚新的担心也与之类似，“不能让法官们成为司法民工”。

“民告官”还是 老大难

如果说民事案件立案门槛的卡紧主要因为案多人少，开门后可以通过法院内部挖掘工作潜力来应对；行政诉讼则涉及整个社会的权力生态，案子立上以后，法院的难题才刚刚开始。

6月1日的《人民法院报》刊登了一篇《怎样正确理解立案登记制》的评论，认为行政诉讼行政权力干预司法、社会转型法律规定不明确等原因，也导致有的法院有时选择性立案，将一些棘手案件拒之门外。

在一位上海基层法院副庭长看来，现有的行政体制下，很多案件其实超过了法院的解决能力。

“虽然这轮司法改革的精神是要树立法院的权威，让审理者裁判，裁判者负责。但一些复杂的案件，涉及当地很长一段时间内的重要政策，有很多的历史问题和社会问题在里面，光强调法律权威，让年轻的法官就那么直接去判，是不现实的。法院也没有那么多的社会资源来解决这些问题。”他说。

比较典型的，是近期一审宣判的安徽花炮企业整体关停案。2013年12月27日，安徽省政府发布45号通知，要求全省75家烟花爆竹生产企业必须于2014年底前整体退出，并规定限期吊销和注销企业的相关证照。（详见南方周末2014年11月13日《政府一纸令下 安徽再无花炮厂？》）

24家花炮企业后来联合起诉省政府，2015年4月，合肥市中级法院做出一审判决，认为省政府证明45号通知合法性的主要证据不足，依法应予撤销。

然而判决同时认为，45号通知决定烟花爆竹生产企业整体退出有利于国家、社会，如撤销会给国家利益或社会公共利益造成重大损失，因此不予撤销。法院虽然确认45号通知的行为违法，但只是要求安徽省政府于判决生效后60日内采取相应的补救措施。

在案件代理律师、广东财经大学法学院副教授涂四益看来，法院的判决是自相矛盾的，“既然确认了文件违法，赔偿损失就是顺理成章的。法院只判决省政府采取相应的补救措施，缺乏可执行性。”

涂四益告诉南方周末记者，这个案件当初立起来就很不容易。合肥中院经过三个月的沟通协调后才决定立案，目前，双方都已经提起上诉。

这段时间，地方政府也在做企业的工作，希望他们撤诉。“地方上做企业的，多多少少都有些问题，有三家企业一度想和政府签了协议。”涂四益说。

即便难如人意，在全国行政案件胜诉率不足百分之十的背景下，判决省政府败诉的结果已经非常罕见。

“过去你告省政府基本不立案，撤诉的也比较多。”清华大学法学院教授何海波说。他曾专门研究过行政案件的撤诉问题，很担心现在会重复昨天的故事。

“1990年代中后期的时候，行政案件很少，平均一个庭一年不到10个案子，后来就抓立案数。数字上去后，发现判不出去。当时又没有调解，只好动员撤诉，最高的时候到了57.4%，后来最高法院说太高了，不能无条件地动员撤诉。那判不出去怎么办？下面就开始卡立案，立案数增长的势头基本就停滞了。”

何海波认为，在整个司法能力有限的情况下，很难指望法院倒转乾坤。立案登记改革后，行政案件肯定会大幅增加。但最终的结果，驳回起诉、调解、撤诉的估计会占很大比例。

“法院对案子做实质性判决的比例不会很高。”

但在前述上海某法院副庭长看来，案子能立上仍是个积极的变化。“至少有个案子在这儿，行政机关就不能不理你了。现在虽然还是要靠沟通协调，但慢慢的，政府的法律意识，法院的权威也可能会发生变化。”