浅析图书馆内控体系构建

康安娜

摘 要：当前，一些中小型图书馆内部控制制度不够健全、内控水平不高，许多内控制度成为“一纸空文”而被“束之高阁”，内控体系没有产生应用的监督控制作用。文章介于内控体系的定义，重新界定了图书馆内涵和特征，分析了当前图书馆内控体系中存在的问题，并在此基础上提出完善措施和建议。

关键词：图书馆管理 内控体系 构建 措施

中图分类号：G251 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2015）03（c）-0230-02

内控体系的说法来源于企业经营管理理论，2008年以后，财政部门联合五部委共同发布了《企业内部控制基本规范》以及相关配套指引，以此标志着以控制舞弊和风险防范为中心、以评价标准和控制标准为主题，方法科学、衔接有序、层次分明、结构合理、体系完备的企业内控体系基本建成。但是，我国还存在大量工会、各类专业协会、基金会、科研院所、学校、医疗机构、文化部门（包含图书馆）等非盈利组织，在其管理和运营过程中，或多或少存在社会效率和行政效率低下、会计信息失真、预算执行不力、财务收支混乱、资金使用效益较低、浪费严重和资产流失等问题，严重的甚至导致了违法违纪违规行为和一些严重信任危。

在实际工作中，内控体系的管理学思想和方法同样也在图书馆得以借鉴和运用。为提高管理科学化、精细化，我所在的馆也先后开展了类似内控体系建设的探索和实践，取得较为明显成绩，但同时也存在风险意识薄弱、风险应对能力较差；内控环境不优、内控意识不强、内控组织结构不健全、权责分配不明确；内控信息化建设滞后、实物资产管理不到位、监督乏力等诸多问题。因此，不断完善图书馆内控体系建设具有十分重要的理論探讨价值和现实实践意义。

1 从内控体系看图书馆的内涵和特征分析

1.1 图书馆的内涵界定

图书馆是文献信息资源的集散地、是传播文献信息资源的枢纽，也是人类文明成果的集散地，肩负着重要的教育职能作用。图书馆向社会所有成员敞开大门，教育他们如何才能获取文献资源的过程和方法，掌握进行终身学习所必须的技能。由于经济文化历史发展条件和程度的原因，对于图书馆的界定存在较大区别。在地方，图书馆是一个文化服务机构，在学院，定位就是一个教学辅助部门。但是无论哪个定位，都有一个共同点，这些个图书馆是经批准设立的，其人员编制和经费来源以及机构设置都由财政供给和政府决定，属于依赖于国家的准政府组织，是一个典型的非盈利的公益性组织，有着明显的文化功能和特有的管理功能，这个管理有外显的也有内在的。

1.2 图书馆特征

我们可以看到，营利性组织资源主要来源于投资者投资及投资增值，其主要目标是通过向市场提供竞争性产品或服务从而获取利润。与营利性组织相比，图书馆就有自身独特特征，主要体现在以下四个方面。

第一，组织目标非增值性。营利性组织出现和存在的主要目标是不断获取更多利润，尽可能多筹集资源，实现资本增值。因此，营利性组织通常可以使用利润率、市场占有率、资本增值率等指标来衡量其发展程度。但是，图书馆产生和存在的主要目标是要在其财政经费允许的范围内，向社会和公众尽可能多的提供无偿的服务或产品。因此，图书馆并不是为了要实现资本的增值目标，其财务管理的重点是各类资源获取和使用过程的公开透明、科学合理，而不是利润率、资本增值率、净利润等指标。

第二，资源来源途径多样性。在我国，营利性组织资源主要来自于投资者的投资以及投资增值，而图书馆资源来源渠道相对多样。主要有政府财政拨款、社会捐赠、馆际交流等，而且这种多样化趋势将更加明显。

第三，组织运行方式垄断性。营利性组织在为市场提供产品或服务过程中，如果满足不了市场需求的话，很有可能就会被市场所淘汰，而且在企业和顾客之间，企业向顾客提供产品或服务，顾客相应就要向企业提供相应财务资源，两者之间存在一种交换关系。但是，图书馆为社会或大众提供产品和服务具有一定垄断性，并不需要社会或大众支付或者支付很少一部分费用。因此，社会或大众难以通过“货币选票”这种形式来表达其对图书馆提供的产品或服务的满意程度。

第四，诚信责任要求更高。在市场经济中，人们的价值观念和道德理念都受到很大冲击，必须要通过非盈利、公益性的来弥补市场经济失灵现象，以此来维持社会的公平、正义和稳定发展。在我国，图书馆同样担负着和谐社会建设重任，肩负着社会诚信精神和价值传承主要责任。如果图书馆出现失信现象，不仅会影响到该组织的健康发展，而且还会影响到社会公众对于诚信问题的怀疑，如：“郭美美”事件以后，各地红十字会社会捐赠出现大幅减少问题，就是因为公众对于红十字会乃至社会捐赠的不信任。在图书馆，则会表现诟病以图书馆用户为中心的价值体现及存在意义。

2 图书馆内控体系存在的问题

2.1 内控目标不明确

建立和完善图书馆内控体系的前提和关键是要明确控制目标，这直接决定了其内控体系建设内容。因此，图书馆内控体系建设是为其控制目标而服务的。图书馆只有事先明确其内控体系建设目标，才能有的放矢开展内控体系建设工作。但是，由于图书馆内控体系建设相关法律法规不完善，组织内部管理人员内控体系建设方面知识和经验的缺乏，造成其内控体系建设目标不明确问题，进而影响到风险评估体系的建立。

2.2 监督测评体系不完善

图书馆内控体系建立和完善的关键是要有一整套完善的监督测评体系，以此保障内控体系的顺利实施。通过监督测评体系，可以及时评估图书馆内控体系设计是否完善和运行效果是否理想，而且在必要的时候可以采取相应应对措施和策略。但是，由于图书馆在内控体系建设中，缺乏监督评价的具体标准，难以对其运行效果进行量化衡量，很难对其内控体系的改进和完善提出有针对性的建议。

2.3 信息渠道不畅

对于图书馆而言，其信息交流沟通渠道是内控体系建立的重要环节。图书馆只有不断加强其组织内部信息交流沟通渠道建设，才能够使其信息提供和交流更为便捷和高效，才能够满足其内控风险评估和控制的信息需求。但是，由于我国大部分图书馆仍然采用传统的金字塔式组织结构，在信息渠道建设方面，基本上还是采取传统的下级对上级报告、上级给下级指示的原始信息沟通模式，信息传递时间较长、传递过程失真等都较为明显，从而使信息交流沟通难以满足风险评估和监督控制过程信息需求，信息沟通很难成为图书馆内控体系的有机组成部分。

2.4 控制效果不明显

对于我国传统的图书馆而言，授权批准和集体决策是其内控体系中的主要控制方式。而且为了提高内控体系运行效率和运行效果，一些图书馆还专门为此制定了集体决策和分级授权的标准和要求，要求授权本质必须要采取分级授权管理方式，并且要按照不同级别给与不同的批准权利。但是，这样就容易造成一些图书馆在此标准和要求之下，通过分解具体事项的方法，有意绕过控制程序或者降低批准级别，从而使组织内控体系作用难以有效发挥，甚至可能使内控体系成为“空中楼阁”，使内控相关要求成为“一纸空文”。

3 图书馆内控体系构建建议

图书馆内控体系建设是一个复杂的系统性工程，也是一个动态工程，必然是要经历从简单到复杂、从单元素到多元素不断丰富的一个过程，而这些都将不断推动组织内控体系的完善。在对我国图书馆内控体系建设过程中，主要可以从以下几个方面加以入手。

3.1 不断推动图书馆内控标准的规范建设

为了提高企业的风险防范能力和经营管理水平，加强和企业内控体系建设，财政部等五部委指定的《企业内部控制基本规范》以及相关配套指引，对于我国图书馆内控体系建设标准制定具有重要借鉴意义，我国图书馆也应该按照这个标准和要求，循序渐进制定出相应的图书馆内部控制基本规范，并且发布相应的配套指引。对于图书馆内控体系规范层次而言，不同学者基本上都认为要有基本的规范标准和相应配套指引构成的。而且图书馆内控体系规范标准和企业内控体系规范标准应该是一致的，更应该注重具体指引标准。从图书馆内控体系规范内容对象而言，可以讲图书馆业务活动分为两种类型：第一种类型是业务层面的业务活动，主要包括财务报告、图书采购活动、资产管理、资金活动和预算活动等；第二种类型是组织层面的业务活动，主要包括信息系统、风险评估系统、内部审计、社会责任、组织文化和人力资源管理等方面的内容。这两方面都应该成为图书馆内控体系标准规范建设的重要内容，必须要全部纳入到内控体系建设之中。

3.2 强化内审机构地位和作用

在企业中，内审机构受到重视并发挥着较大监督作用。由于会计和审计之间存在着的千丝万缕联系，图书馆传统内部审计主要是在财务领域进行差错防弊，但是随着图书馆框架的完善和组织模式的创新，内部审计不仅要发挥其监督作用，更是在工作人员绩效考核方面发挥其服务功能，而且在很长一段时期内，内部审计的服务功能将在财务会计这个平台和基础之上产生更大作用。图书馆内审职能的转变，首先要求必须要在内部控制上狠下功夫，因为内部审计不仅是内控的重要环节，同时也是内控试试效果最直接的监督者和评价者。国外许多图书馆以及企业中，内审都在内部控制中发挥着承上启下、穿针引线的重要作用。因此，对于我国图书馆而言，必须要不断提高内审机构地位，不断强化内审作用。

3.3 强化组织法人、负责人在内控体系中的责任

财政部等五部委在《企业内部控制基本规范》明确，企业董事会负责内控体系的建立健全和有效实施责任。对于图书馆而言，同样必须要明确组织负责人在内控体系建设中的责任。第一，要通过有关法律法规，明确图书馆中主要负责人在内控体系建设中的地位、作用和责任。第二，要在图书馆管理相关规定中，将内控体系建设情况作为主要负责人述职述廉工作报告的重要内容。第三，要紧密结合当前我国反腐倡廉工作广泛开展，图书馆主要负责人要全面深入研究内控体系建设机制和制度问题，建立起一个全面的风险防控和风险评估、风险监督、风险应对机制，进一步明确内控责任和完善责任追究制。

3.4 引入外部监督

可以借鉴企业聘请会计师事务所对企业财务报告内控有效性审计的经验做法，图书馆也可以借鉴上市公司相关制度安排，在每个年度末对组织内控有效性加以监督评价，并及时出具相应的内控评价报告。明确有关部门或机构部门在对图书馆内控有效性监督评价责任，以此将图书馆内控有效性纳入到常规的绩效考核的监督范围内。

3.5 建立内控监督评价体系

监督评价是图书馆内控的重要环节，对于图书馆的内部控制效果的监测和控制，不断改进和提高内控质量都具有重要作用。建立完善图书馆内控监督测评体系总体是要按照目标管理要求和原则，把图书馆在一定时期内的整体内控目标分解成不同的子目标，并将这些子目标落实到不同的责任部门、责任单位和责任人。

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