中国乡村城镇化应走“适度城镇化”发展之路

蒋昭侠

摘 要中国城市化连续在30年里实现了快速的推进。在充分肯定中国城市化快速发展取得成就的同时，也必须高度重视所暴露出来的问题且有必要对中国乡村城镇化发展之路进行反思。为此，提出中国乡村城镇化要走“适度城镇化”发展之路：追求人的城镇化，这是“适度城镇化”发展理念；走“美丽乡村”建设之路，这是“适度城镇化”的必由途径；“就地城镇化”，这是“适度城镇化”的现实抓手。

关键词新型城镇化；反思；适度城镇化

[中图分类号]F291；F320 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）05-0060-05

一、对中国乡村城镇化进程的反思

改革开放以来，中国城镇化进程快速推进，城镇化之路取得了巨大的实践成效，2013年全国城镇化率为53.73%，已达到世界平均水平。但从生活方式、社会文化和城乡协调标准看，目前中国离城市型社会的要求还有较大的差距，依然存在着不少问题：按现行统计办法计算，城市化率虽逐步提高，但统计城镇常住的农民工人数中有1/4的人尚未取得市民待遇，有相当一部分人虽然住在城镇，却享受不到城镇公共资源和社会福利。中国乡村城镇化开拓进程中的发展不平衡、不协调问题尤其突出，城镇体系建设、运行机制及其整体功能仍然不能适应从“化”字上求实效的这一要求。持续推进新型城镇化，既要珍视和发扬成功经验，又要正视和分析客观存在的差距，在充分肯定中国城市化快速发展取得的成就的同时，也必须高度重视所暴露出来的问题并有必要对中国乡村城镇化发展历程进行反思。

1. 过去较长时期里，中国乡村城镇化往往是注重城镇建设总量、注重城镇发展进度，注重城镇建设中各项指标落实

把城镇增长的速度，新增城镇的数量与发展相等同，片面将城镇建设指标作为衡量各级党委政府和领导干部的政绩主要考核内容。城镇建设沿袭我国大城市人为扩容的粗放模式。城镇规划区大幅度地扩展，忽略成本、忽略质量、忽略效果，以行政手段“越位”推动城镇的扩张。不注重人民生活水平、不注重产品科技含量和附加值、不注重老百姓的满意度，不注重人民群众的认可，不注重城镇化能给老百姓带来实实在在实惠。虽然这几年中国的城镇发展站在新的历史起点上，联系我们是个大农业国而现今还处于市场化改革进程中的国情来看，现在全国贫困人口最集中的地区仍然在乡村。按照脱贫新标准，目前全国贫困人口数量仍然达到了1.28亿人。被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会发展带来诸多风险隐患。城镇的整体功“短板”效应突出，即“减少农民”与“致富农民”不相呼应。

早在2 000多年前，古希腊哲学家亚里士多德就说过，人们聚集到城市是为了过上比农村更美好的生活。正因如此，以农村人口不断地向城镇转移为标志，人类走上了城镇化的道路。如若大量的进城农民工并没有转变为市民，而且在农村，由于大量青壮年劳动力流向城镇，老“三农”问题尚未解决，又出现了老人农业、空心村、失地农民的新“三农”问题，试想这样的“城镇化”有意义吗？我们不能为城镇化而城镇化，城镇化不是终极目标。我们的目标是使人民生活更美好。如果把城镇化作为终极目标就会在实践中走偏。历史的正反经验都表明，城镇化的核心和本质应是人的城镇化，“以人为本”的城镇化，以人能过上“美好”生活的城镇化。因此，粗放式发展模式可能带来只增长不发展的情况，老百姓未必能够从这种城镇化模式中得到实惠。

一般而言，城镇化是工业化发展结果而非源动力，让农民由穷变富才是城镇化根本动力。健康的城镇化需要健康的工业化发展来支撑。工业化的过程一般会迅速带来GDP的增长，带来政府税收和财政收入的增长。然而，工业化是不是一定能够带来人民生活水平的明显提高和社会进步，是不是能够一定实现和城镇化的良性互动，则取决于以什么样的发展观为指导、走一条什么样的发展道路问题。

传统的工业化道路往往可以带来GDP高速增长，也可以为地方政府带来高额的财税，但未必一定能够带来人民收入水平的相应增长和生活水平的相应提高。近年来一个普遍现象是居民收入的增长速度明显低于GDP的增长速度。其中的一个重要原因，就是地方政府为追求经济总量和GDP，进行“血拼式竞争”这种传统发展方式的极端体现。如土地问题，土地是农民的“财富之母”、是农民命根子。自然村大批消失，土地快速城市化，集体土地变成国有，政府可以从中获得大量土地出让金，这种现象的产生与现行征地制度有直接关系。城镇发展依赖于低价征用土地，政府利用土地出让金收益作为城市基础设施建设资金，开发商则获取土地增值收益，实现暴利，而拥有土地所有权的农民却不能平等分享土地增值收益。一方面城市建设用地寸土寸金，住房价格持续升高；另一方面却有大量长期闲置的土地资源没有办法利用。农村土地市场开放问题一直没有突破。依照我国现有法律，农村集体所有的土地必须经过政府征用，才有可能转为建设用地。在此过程中，土地一级市场的政府垄断行为和土地征用价格与实际出让价格的严重背离造成了对社会公平的损害，助长了地方政府大规模征用农村土地的风气。这些现象的重要原因，是在城镇化发展的过程中还没有以“以人为本”为指导，这些推动经济增长的方式对于城镇化发展并没有正面的作用。

2. 中国乡村城镇化没有摆脱走资源消耗型的发展老路

不少地区更多依赖土地、水、煤等相对比较丰富的自然资源推动城镇化发展，而很少顾及资源的承受能力，以不惜消耗大量资源换取城镇建设速度，同时排放出大量的污染物，对资源和环境构成了巨大的威胁。一方面，城镇化建设是中国经济增长的重要推动力。城镇化建设从土地平整到道路、给排水、供气、亮化、绿化等基础设施建设，到学校、医院、文化体育场所等配套建设，再到房地产开发、工业商业用房、办公楼建设，是一个较为长期和有规模的投资过程，由此可拉动多个行业共同发展，对中国经济增长具有强大且持久的潜在推动力。另一方面，城镇化无法离开工业化的生产和产出。当一个农民转换为“市民”时，他所依赖的生态足迹将成倍激增。将村落联成片、建立乡镇，首要问题不是盖楼、造房子、造马路，而是就业，农民离开土地变成城里人，就要靠工业化来解决就业问题。无论是从生产还是消费的方式来讲，城镇都远比乡村来得更加“高投入”、“高消耗”和“高排放”，即便在城镇化过程中实行农村土地确权，也不会改变城镇化有赖于工业化的基本逻辑，改变的只不过是城镇化的机会成本。而工业化生产一个最大的特点便是对生态环境资源的消耗与依赖。endprint

从原始状态、农业文明到工业文明，人类走过了漫长的道路。由于农耕文明的落后，大家更多的是看到工业文明的积极因素，而对工业文明造成环境的破坏认识不足。在经历了几个世纪的发展之后，工业文明的这种价值观所造成的生态危机，已经把人类文明送上了山穷水尽的不归之路。

作为后发国家的中国面临着要在更高的生态环境约束条件下进行城镇化，环境资源形势已成为中国下一轮城镇化发展的主要制约因素。但目前，我国一些地区经济发展方式相对粗放，资源利用不够集约，生态环境和水环境污染问题较为严重。特别是一些农村地区，由于工业基础薄弱、产业结构及分布不合理，以及自然环境条件的限制、环境容量弹性小、上游污染物下泄等主客观制约因素的存在，废水、废气、废渣等污染物造成的环境问题时有发生。甚至一些地方的“新型城镇化”重点是放在表面，盲目扩大城镇化的数量和提升所谓的城镇档次。过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加剧了土地粗放利用，浪费了大量耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全，也加大了地方政府性债务等财政金融风险。城镇空间分布和规模结构与资源环境承载能力不相匹配，资源环境约束趋紧；中小城市具体产业人口功能不足，潜力没有得到发挥，小城镇数量多规模小，服务功能弱，农村城镇化建设规模普遍偏小，使得优质资源并不愿流入到乡镇，而周边农村地区的人力、资金、技术等生产要素又不足以被吸引到城镇，导致城镇发展后劲严重不足，还弱化了城镇的聚集效应，对城镇经济无法起到带动作用，反过来又影响了城镇的发展。此外，城镇规模偏小，也造成了城镇基础设施、公共设施的建设形成不了规模，造成很大的浪费，并阻碍了人口和其它资源的进一步集聚。一些农村地区大拆大建，照搬城市小区模式建设新农村，简单用城市元素与风格取代传统民居和田园风光，导致乡土特色和民俗文化流失，或有城无产，或有产无城，导致空间布局失序增加了经济社会和生态环境成本，“建设性”破坏不断蔓延。

推进乡村城镇化不能造成水体污染、雾霾频发，而是要节能减排、绿色低碳，坚持生态文明，就是要把生态文明理念全面融入乡村城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营管理模式。

3. 中国乡村城镇化进程尚未有效地带动农业产业化

转移出来的农民，如何留得住，有保障，生活好，即农民就地“转型”的问题怎么解决？其中的关键，要注重产业带动和支撑，要有新的产业承接兜底，使惯于务农的农民，在“就地城镇化”过程中转型为新产业的自食其力者，从而打下新的安身立命的根基。采取多项措施，积极推动农业产业化，千方百计发展新型农业，振兴农村经济，这是许多地方推进城镇化成功之道。反观中国城镇化突出问题之一就是，农村劳动力非农就业转移形势大多是以半工半农形势出现。农业人口无法真正脱离农村，聚集效应较弱，没有能够满足就近就业的条件，再加上种种保障的缺失，农业人口转移后的生活和就业无法得到根本性的改善。实践证明，城镇化水平与农业产业化之间具有明显的正相关关系：农业产业化发展水平高的国家，二、三产业比较发达，城镇化水平也较高；城镇化的不断推进能够促使农村地区资源集中和有效利用，促进农业规模经营，加快农业产业化进程。农业产业化发展，能够提高农业劳动生产率，满足城镇化发展带来的人们对农产品质量和数量的更高要求；农业产业化发展也会使更多的农民从农业转移出来，享受城镇化发展成果。可见，农业发展是城镇化和工业化发展的基础和前提。没有农业产业化的支撑，农村就无法摆脱贫穷落后面貌，以人为核心的新型城镇化就难以真正实现。城镇化发展越来越需要高效集约的农业产业化提供支持；越来越需要农业产业化提供城镇大量充足的原料供应及食物产品，对新型城镇化作出的“市场贡献”、“人力资源贡献”、“资金贡献”和“土地贡献”。应该说，新型城镇化是针对传统城镇化而言的。传统城镇化强调只有在城市才能实现“人的城镇化”，即“人口转移型”的城镇化；而农村人口不向城市转移而城镇化，亦即农村就地城镇化更适宜中国国情。中国是农业大国，农业产业化不仅应当成为乡村城镇化推进的起点，甚至应当成为中国城镇化的重要内容。要对农村的一、二、三产业实行多层次、多元化的优化组合，以龙头企业为重要载体，专业市场为导向，中介服务为纽带，用工业化的方法在产前、产中、产后之间形成支撑、联系，提高综合生产力。摆在我们面前的一个重要问题是按“人的城镇化”要求，认真总结快速推进的人口转移型城镇化的经验和存在的问题，吸取过去的教训。必须看到，无论是传统城镇化还是新型城镇化，归根到底都是人的城镇化，中国快速城市化，并没有使大量进城农村转移人口真正实现人的城镇化，说明这样的人口转移型城镇化是片面的、不彻底的。

二、中国乡村新型城镇化要走“适度城镇化”建设之路

当前城镇化正面临着扩张速度高于质量、有城镇无产业支撑、农民“被城镇化”、掠夺式开发、社会矛盾加剧、生态成本透支等种种挑战。从目前中国有些情形来看，城镇化依然是以投资驱动和“房产化”为主，是一种功利性的城镇化，而不是我们所期待的人本化的城镇化。因此，郑重提出中国乡村新型城镇化要走“适度城镇化”（或低工业化的城镇化）发展之路。

实现城镇化是一个长期的过程，在一定时期内，一个国家或地区城镇化推进的速度，必须与其工业化的进程相适应，与其发展水平和经济实力相匹配，超出了这个能力很可能会出现就业不足、贫困人口增多、两极分化严重等问题，对经济发展、社会稳定、人民生活都会带来严重影响。推进城镇化，要从中国的实际出发，总结经验教训，量力而行，不能超前。

1.“适度城镇化”的发展理念

追求人的城镇化，这是“适度城镇化”发展理念。城镇化对一个国家而言，是一个历史发展过程，城镇的结构和功能布局一旦确定较难改变。因此城镇化的发展是否适度，事关城镇化的成败得失。从各国发展情况看，城镇化具有明显的阶段性与差异性。城镇化发展过程大体可分为3个不同阶段：第一是初期阶段，城镇发展比较缓慢，城镇化水平在30%以下。在初期阶段，以城镇对农业经济社会的延伸、补充和提升为主，城乡互动协调、互利共赢成为其基本特征。第二是中期阶段，城镇化水平在30%至70%之间，城镇相对独立于农村社会经济之外急速发展，经济社会资源大规模地向城市特别是大中城市过度集聚，在城市对区域的辐射带动功能不断增强的同时，城镇化的集中极化发展带来城乡分割。第三是后期阶段，城镇化水平超过70%，城镇进入稳定发展期。后期城镇化阶段，城市通过高度的集聚发展，资源要素发生溢出需要，与之相伴出现城市向农村的空间扩张和资源要素扩散，城乡融合趋向将更加明显，城乡一体化进程加快。endprint

城镇化这种发展历程告诉我们，城镇化和城镇从根本上改变并不断创造着新的人类生产生活，不断集聚集成、提升创新着优质的经济社会要素，促进了生产力发展进步、经济规模迅速扩大和社会财富急剧积累，充分体现和代表了人类文明进步。实现美好新生活是城镇化不断追求的目标和不竭的动力源泉。与此同时，也要看到，城镇化在创造现代文明的同时，也带来了现代“城市病”：人口膨胀、交通拥挤、环境污染、医疗等公共设施不足、建筑强度大、城市空间被压缩、生活紧张焦虑、邻里亲情交流缺乏等。这也使得人们对城镇化的价值产生动摇。“采菊东篱下，悠然见南山”成为人们一种新的生活向往。

因此，城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。推进新型城镇化，要着眼“人的无差别发展”，矫正目前的二元化机制，实现城市财政支出和公共产品提供对所有居民无差别、全覆盖，要解决人的城镇化问题，要让人在城镇中更好地生产生活。中国大体处在中期城镇化阶段，低成本推进城镇化的很多因素正在消失和改变。况且在中国已经实现的所谓城镇化率还有很多不真实的因素，需要让其逐步真实起来，让符合条件落户的农民工享受到城镇的公共服务。解决好农民工在城镇落户以及就业、子女教育、住房、社保等问题，这可能比单纯追求提高城镇化率更重要、更有意义。

2.“适度城镇化”的必由途径

走“美丽乡村”建设之路，这是“适度城镇化”的必由途径。乡村新型城镇化必须走“美丽”建设之路。什么是“美丽”建设？简言之，就是在工业化和城市化的同时，实现天蓝、水清、空气清新人与自然和谐相处和发展的图景。就是走人口、经济、资源和环境相协调，集约、智能、绿色、低碳的发展之路，建设生态文明的美丽中国。中国乡村新型城镇化是生态文明的城镇化，这是中国城镇化的必然选择，更是建设美丽中国的内在要求。成功的城镇化必须是人与自然和谐相处的城镇化，推进城镇化不能造成水体污染、雾霾频发，而是要节能减排、绿色低碳，使城市成为天蓝、地绿、水净、空气清新、道路通畅的美好家园。坚持生态文明、建设美好家园，就是要把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营管理模式。改善自身所处环境的迫切需要已使得“美丽建设”内生为中国乡村新型城镇化的重要诉求。中国乡村新型城镇化过程回应和满足内生于当下社会的“美丽乡村”建设诉求已属当务之急。然而进一步的问题在于，中国乡村城镇化如何与“美丽中国”建设相协调和兼容。笔者在此强调：中国乡村新型城镇化必须把握大基准，即低工业化的城镇化或适度的城镇化。

中国一些处于不健康或亚健康状态的城镇，存在的突出问题是空气和水体遭到污染，噪音超标，设施基本功能缺失，资源消耗系数较大，可循环系数偏低，宜居水平较差。一些中小城镇近年来发展很快，但同时空气质量等环境指标明显下滑，生态优势在下降。环境质量已经成为社会幸福感和满意度以及凝聚力的重要来源，这是新型城镇化过程无法回避的一个基本事实和民意基础。中国乡村新型城镇化建设必须符合中国乡村的现实区情。就是统筹考虑城市建设与人口、环境、资源、产业等关系，坚持从实际出发，以城市总体生态环境的优化为出发点和归宿，以方便、和谐、宜居、低碳为目标，始终紧扣生态友好、资源节约的主题，谋求城镇的可持续发展。

创新城镇化的发展模式，实施美好城乡建设行动。将新型城镇的产业做成集约、智能、绿色和低碳的生态模式；紧扣城镇地方特色，形成以绿色经济为核心的生态经济体系，可持续利用的自然资源保障体系，山川秀美的自然环境体系，人与自然和谐的人文生态体系，建设生态文明、生活富裕、环境优美、和谐美好的新型城镇；这样的新型城镇对于就地转移农村劳动力，缓解城市就业压力，消化过剩产能、培育新的增长空间具有积极的现实意义。实施美好城乡建设行动是从当前城镇化面临的困局而提出的一种战略构想，也必将成为中国乡村城镇化健康发展的必由之路。

3.“适度城镇化”的现实抓手

“就地城镇化”，这是“适度城镇化”的现实抓手。城镇化转型的一个新特征，是使更多的农民及其后代实现 “人的城镇化”，不仅在城市可以实现，在农区也同样可以实现，也就是说，不能只走“人口转移”的城镇化道路，也要同时走“结构转型”的城镇化道路，引导和组织一部分农民就地就近实现“人的城镇化”。

由于中国是农业大国，农业人口比重大，农村地域辽阔经济发展水平相对较低，财政底子薄，因此城镇化发展应进行“三步走”多元化的安排，即第一步让需要转移的农民小部分向大中城市“农转非”；第二步让相当多的人向小城镇集中；第三步让余下的人离地不进城镇，仍散居在广阔的乡村。这样既可避免“城市病”的出现，又能达到实现城镇化的目的。

笔者始终认为不恰当的城镇化将继续加大耕地、生态压力，且农民上楼后无法从事农业生产，必将后患无穷。中国粮食生产的主产区，应因地制宜实行就地城镇化，或者说新型城镇化的重点应是大力推进“美丽乡村”、“美丽小镇”建设。将村落发展成微型城市，建设美丽小镇，意味着必然要发展新型农业，通过一、二、三产业的全面带动，增强乡村自我“造血功能”，注重产业带动和支撑，以多种产业支撑促进农村经济发展，帮助传统农民转型。比如，发展新型农业。以创建中国乡村现代农业示范区为基础，重点培植特色农业、旅游农业、外向型农业。政府可帮助农民统一解决自来水、污水、垃圾处理、燃气、网络、电力、电话、银行、医疗、教育等基础设施，农民不必上楼，既节约了土地，又方便农民从事农业生产，稳定种粮大军，从源头上保障粮食安全。农户散落在农田中，从而提高生产效率。因为食物生产者没有离土，人勤地产，就可以少用化学办法乃至转基因控制病、虫、草害，杜绝食物生产的多种危害，同时带动粮食生产、食品加工、花卉、宠物生产、休闲、物流、农业观光、生态旅游、养老、保险、教育、金融、电信等产业的深入发展，带动就业。endprint

再比如，要调动农民种粮的积极性，必须发展适度的合作化，将农业补贴资金直接与粮食产量挂钩，提高粮食收购价格，并完善监管机制。除保留少量的化肥外，抛弃或限制农药、农膜、除草剂、添加剂、转基因技术的应用。应用生态农作技术提高粮食产量，减小劳动强度，让耕者有其利，享受国民待遇。更多的人口分布在食物生产的第一线，避免了过度大城市化带来的弊端。发展生态农业，在食品生产、运输、加工、消费等各个环节减少有害物质使用，从而使已有的城市化人口得到较为满意的食品。

[参考文献]

[1] 李克强. 协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择[J].行政管理改革，2012（11）.

[2] 马凯. 转变城镇化发展方式，提高城镇化发展质量，走出一条中国特色城镇化道路[J].国家行政学院学报，2012（5）.

Abstract： China's urbanization has achieved a rapid advance in recent 30 years. While we give a full recognition of the achievements that China has made on rapid urbanization，we should also pay intensive attention to problems exposed，and it is necessary to reflect on the development road of urbanization in China's rural areas. In this background，the article proposed that an "moderate urbanization" development path should be adopted in China： pursuing human urbanization，which is the development philosophy of the "moderate urbanization"； practicing the "beautiful countryside" concept，which should be the required way of the "moderate urbanization"； realizing "situ urbanization"， which should be the realistic starting point of "moderate urbanization".

Key words： new urbanization；reflection；moderately urbanization

（责任编辑：李 萌）endprint