墨西哥基础教育改革的路径、成效与动因

张庆　梁立

摘 要

墨西哥于上世纪70年代末80年代初开始了基础教育改革，经过30多年的改革历程，基本确立了中央与地方在基础教育领域权力分配的新格局，即中央政府保留一定的决策权，地方政府享受一定的自主权。改革从总体上改善了基础教育的覆盖率和有效率，但也造成了各州之间的不平衡。这种不平衡与各州传统教育体系与中央政府在各州的投入不同有关，但究其根本，则与央地政府分权的类型和进程密切相关。

关键词

墨西哥 基础教育改革 央地分权模式

一、墨西哥基础教育改革的背景

1.墨西哥教育体系

墨西哥的教育体系大致分为三个部分：基础教育、高中教育和高等教育。基础教育包括三个层次：学前教育（3～5岁）、小学教育（6～12岁）和初中教育（13～15岁）。其中，小学教育和初中教育属义务基础教育。 高中教育、大学教育和研究生教育属非义务教育。在墨西哥，公立学校招收的学生占学生总数的87%，墨西哥教育部负责设定学习课程、选择教学课本、招聘或解聘教学人员以及设定工资等。总之，联邦政府在政策制定上是比较集权的。

墨西哥教育部和教师工会是制定墨西哥教育政策的两大主体。世界银行和美洲开发银行等国际组织对墨西哥教育也有一定影响，私人基金会，特别是商业组织对教育的影响不大。虽然家长的人气和影响力有所增加，但发挥的作用十分有限。

2.基础教育权力分配模式

早在20世纪初，墨西哥小学教育主要由市政府负责，而中等教育和对教师的培训则属于州政府的职责范围[1]。1921年墨西哥教育部（SEP）的建立拉开了教育决策集权化的序幕。1928年教育部管控了20%的学生和6%的联邦预算，到1992年这两个数字分别上升到65%和20%[2]。在20世纪中叶时墨西哥教育部就被称为“一个庞大的人员机构，其官僚主义作风掣肘了有责任心的官员，抹煞了部长们的工作成效”[3]。从1970年到1980年，墨西哥教育工作人员数量翻了一倍多（从40万猛增到90万），相应的，很大一部分教育预算花在了管理上。到80年代初，墨西哥教育部长赫苏斯·雷耶斯·厄罗勒斯将教育部比作“一头患关节炎和风湿病的大象”[4]。

墨西哥教育的另一大实权主体——教师工会（SNTE）成立于1943年。该组织虽在各州有分支机构，但其在中央的机构凭借职团主义 的组织方式逐渐发展壮大，依靠教育集权从中渔利。长期担任工会领导的卡洛斯·宏古依都德·巴里奥斯同时也是一位州长和参议员，到20世纪80年代末，教师工会占有16个众议院席位、42个州立法院席位以及100多个市长职位[5]。从70年代末开始，政府和教师工会的合作程度逐渐降低，教育部的高层认为教师工会对教育领域的渗透违背了国家整体发展趋势，有必要进行分权化改革。

二、墨西哥基础教育改革路径：“去中心化”的实践

1.第一阶段：发展主义模式下的改革

1973年，在埃切韦里亚总统执政期间，一些教育部官员创建了9个地区和州代表团以便优化对全国整个教育系统的管理。教育部的部分职能被下放到这些代表团来履行，当然其最重要的职能，如统筹管理小学教育仍由中央负责[6]。洛佩兹·波蒂略总统主政期间，教育部长费尔南多·索拉纳·莫拉莱斯开始向州政府下放教育权。他在各州建立了31个教育部代表团，旨在一方面削弱教师工会的力量，一方面加强对各州教育部官员的有效管理。他的这一目标基本得以实现，因为代表团的创建速度之快使得教师工会来不及做出相应的对策[7]。被派遣到各州的教育部代表团简化工作程序，帮助州政府培训人员以提高业务能力，在各级政府间加强信息交流与互通，与当地政府和社区密切合作，促进了将教育管理事务逐步由中央向地方政府转移[8]。

2.第二阶段：80年代改革在波折中前行

德拉马德里总统上台后即向教师工会表明了改革基础教育的意愿。1983年2月，仅仅在其当政的几个月后，他就召开了教师工会的第八次全国大会，并在会上强调在确保教师利益的前提下，他决心推进基础教育由中央向地方政府的转移[9]。当然，教师工会对此持负面态度。他们认为这种转移会将教师工会分割成31个各自为政的组织，到时将面临经费不足的问题[7]。对此，德拉马德里总统顶住压力，于1983年8月签署法令，将10万所学校，52万5千名教师和1500万名学生的管理权下放到地方政府。但该过程仍不顺利，面对来自教师工会的阻力，总统被迫于1984年签署法令保证教师的权益不受侵害，并且同意在各州成立由教育部代表、州政府教育主管部门代表和教师工会代表共同组成的委员会，负责各州基础教育事务。这样一来，基础教育的管理和资源并未从中央直接下放到地方，而是形成了州政府与联邦政府之间协调与合作的关系，联邦政府在基础教育领域仍保留了重要权力。

3.第三阶段：90年代基础教育“联邦化”改革

在1989年上台的萨利纳斯总统任内，于1992年任教育部长的厄内斯特·塞迪略开始了墨西哥基础教育改革的重要阶段。他强调将教育“联邦化”，任职后不久即与教师工会进行密集磋商。随后，教育部长、教师工会领导和各州州长于1992年5月18日签署了具有里程碑意义的“基础教育现代化协议”。根据该协议，“为整治弥漫着集权主义和官僚主义的教育系统，从现在开始州政府将负责管理学前、小学和初中教育、教师培训以及土著和特殊教育项目。”[10]这项协议向地方政府转移了70万教育工作者、1340万名学生和10万所学校的管理权。中央政府保留了设定课程、制定教育计划、编写小学课本、减少地区间教育不平衡的决策权。“基础教育现代化协议”将基础教育和教师岗前培训下放到地方政府，正式启动了教育“联邦化”的进程。同时，该协议引发了对联邦宪法第三条的修订，最终促使起草并通过了一项全民教育法案。

4.第四阶段：新世纪对教育平等的关注

进入21世纪，特别是当反对党国家行动党于2000年和2006年连续执政后，基础教育进一步被下放给地方政府管理。福克斯总统在其任内鼓励州政府自主设定课程和课本，只要这些设定不违背教育部的课程规划。教育部于2001年颁布了《国家教育计划2001～2006》，对墨西哥教育体系作了长远规划。根据该计划，到2025年墨西哥教育要在质量、入学率和平等性三个指标上得到改善[11]。2006年，卡尔德龙党政后，基础教育的分权化进程有所放缓，这主要因为其执政重点在于打击毒品暴力犯罪和推进移民法改革[12]。即便如此，在其任内仍颁布了《墨西哥教育规划2007～2012》，将这个阶段的主要目标定位于扩大民众受教育机会，实现教育平等。基础教育方面，要求完善“机会平等”奖学金方案；保证教育服务供给与需求的平衡，把解决学前教育的供需失衡置于优先地位；同时要更好地保障边缘性群体的受教育权，特别要注重培养会说土著语言的教师等等[13]。

纵观从上世纪70年代到本世纪前10年的墨西哥基础教育改革历程，可以发现其改革路径明显的沿着“中央——地方”权力分配的博弈进行。始自80年代初的经济危机以及革命制度党本身的执政弊端将墨西哥推向了“去中心化”改革的方向。在这样的潮流中，关系到国家未来发展的基础教育改革也被打上了“分权化”的标签。

三、墨西哥基础教育改革成效评析

1.评析标准

为了评析墨西哥基础教育分权化改革的成效，本文采用教育的覆盖率和有效率两大体系。教育的覆盖率又可细化为入学率和结业率，教育的有效率可细化为通过率和终端效率[14]。入学率是指接受学前、小学和初中教育的人数比例；结业率指完成小学和初中教育学生的人数比例；通过率指在学年结束前达到该门课程要求进而进入下一阶段学习的学生人数比例；终端效率指在规定年限内完成某一教育阶段学习的学生人数比例。

2.国家层面的基础教育改革成效

从国家层面来看，改革后的小学教育入学率达到90%以上，在国家各级教育中遥遥领先。在过去几十年间，中央政府一贯强调教育的基础设施建设和提高教育的覆盖率，在总体上取得了较为明显的成果。但也要看到政府面临的主要困难在于将教育推广到最为贫穷的地区，同时降低这些地区的失学率和重复率。随着小学教育普及度的不断提高，对小学教育的投入便产生边际效益递减的趋势，继续提高教育的覆盖率变得越发困难。相反，减少辍学学生的数量以提高学生的结业率相对而言比较简单。就终端效率而言，墨西哥教育部2000年的数据显示土著学校的终端效率为68.4%，而这项指标的全国均值为84.7%。

3.各州层面的基础教育改革成效

经过分权化改革，各州层面的基础教育呈现出高度异质性，这从平均教育年限、教育设施的数量以及需要教育服务的人口几个方面都可体现出来。联邦区和新莱昂州在全国排名最高，平均受教育年限都超过9年，而瓦哈卡州和恰帕斯州则排名垫底，平均受教育年限分别为6.28年和6.05年。在130万5～14岁的失学儿童中，将近62%集中在恰帕斯、瓜纳华托和格雷罗等州。对于某些州来说，土著人口、农村人口和外来移民是普及基础教育的困难所在，因为针对这些人群的教育服务很难通过传统教育体系获得。

从总体上看，墨西哥基础教育的分权化改革取得了不小成果，但立足于州的层面则体现出巨大的差异性。除了联邦区，新莱昂州和下加利福利亚州在教育覆盖率和有效率两大体系都优于其他州。

四、墨西哥基础教育改革成效的动因分析

墨西哥基础教育改革的成效可谓喜忧参半。一方面，根据教育覆盖率和有效率两大评价体系，基础教育改革从入学率、结业率、通过率和终端效率四个分项指标均取得了不小成效，虽然各层次教育在各指标上的具体提升幅度不同。另一方面，基础教育改革也派生出不少问题。其一，中央政府仍保留着如教材编写、教学内容、教师福利待遇、教育结果评价标准等诸多方面的决策权，地方政府在上述领域并没有太多与中央讨价还价的余地；其二，基础教育分权化改革造成的明显弊端是各州教育质量参差不齐，不管从覆盖率还是从有效率来看都显示了巨大差距。从不同层次出发，可以将引发这种状况的因素归纳为直接原因和深层次原因。

1.直接原因

（1）各州的教育传统不同

在下放基础教育到各州之前，一些州如奇瓦瓦、墨西哥城、格雷罗、哈利斯科、新莱昂和索诺拉已经建立起与中央教育系统平行的教育体系。而在坎佩切、莫雷洛斯和瓦哈卡等州并无基础教育体系，这些州的基础教育完全来自中央政府的安排。根据研究发现，教育分权化改革更有利于那些早先并无州级教育体系的州，而那些在改革之前就建立教育体系的州则因为改革后出现了两种教育体系融合上的困难而变得效率低下。

（2）中央政府对各州的投入不同

在实施基础教育分权化改革后，中央政府通过“补偿性计划”来分配基础教育资源，特别是倾向边远地区以减少教育机会的不平等。这些补偿计划着眼于通过降低辍学率来提高小学教育的通过率和终端效率。具体的操作办法包括：通过发放补助金改善教育的供需平衡；发放学校的免费供应；提高家长、教师和官员对教育的共同参与度；修建学校和培训教师等[14]。但是，中央政府在每个州的“补偿性计划”投入是不同的。对于那些地处偏远的州，如恰帕斯、奇瓦瓦、伊达尔戈和格雷罗等，由于有中央政府对教育的直接财政干预，所以颇见成效，而在其他州，该项计划的成效则不明显。

2.深层次原因

根据当代分权理论学者图里亚·法雷迪的研究成果，中央政府与地方政府的权力分配包括政治权、财政权和管理权，每一种权力都应当成为由中央向地方下放的对象。其中，政治权奠定整个国家改革的大方向和大背景；财政权是各级政府权力的核心，也部分的影响着分权的效果；管理权包括教育、医疗和其他社会权力，更多的属于操作层面的权力范畴。此外，不同的分权序列会导致不同的分权效果。一般说来，若地方首先获取政治权力，会发现自己处于有利的谈判地位，可以增加在次轮改革中的利益诉求。在次轮分权中，地方政府会要求得到财政权，最后才会落实到管理权，并且这种管理权是有充分财政支持的。这种分权的结果能够保证地方政府享有较高自治程度和权力运行的自由度[2]。

从墨西哥的实践来看，政治分权先于财政分权进行。从1977年开始，一系列选举改革在客观上强化了反对党在全国和州立法机构的地位，也使选举本身变得更加自由和公平。随着执政党给予反对党的空间越来越多，政党竞争在地方选举中越来越激烈。1989年，国家行动党在下加利福利亚州的选举中获胜，接着是瓜纳华托州和奇瓦瓦州分别于1991年和1992年摆脱了革命制度党的控制。革命制度党在各州选举中经历了“多米诺”式的失利，客观上促进了人事任免权，特别是对州长任免权的转移。

从财政分权来看，墨西哥中央政府对于事权和财权的态度分歧很大。从80年代初到2000年体现出墨西哥财政明显的分权趋势。在20世纪80年代初，中央政府集中了近85%的公共支出权力，相比之下，地方政府的公共支出比例则显得微不足道（州政府和市政府分别负责14.2%和1.8%的公共支出）[15]，但在20世纪最后10年，墨西哥中央政府明显向地方政府下放了大量负责公共支出的事权。

与此同时，若从财权的角度出发，则会出现大相径庭的权力分配趋势。从1980年到2000年，联邦政府的财政收入从80%多增长到90%以上，而地方政府收入却从将近20%下降到低于10%。

由此可见，从财政支出的角度考虑，墨西哥在20世纪最后20年中体现了联邦主义式的改革方向，中央政府和地方政府的支出逐渐趋近，但从财政收入的角度来看，中央政府和地方政府的差距却有所扩大。这样一来就形成了地方政府事权和财权的极不对称。该时期墨西哥财政权的调整体现出一种颇有意味的情景：财政支出的分权化和财政收入的集权化并存。这样调整的结果是，地方政府为了保证日常公共事务的正常开支不得不依赖中央政府的转移支付，中央政府对地方政府的财政控制力增强。因此，总体上说，虽然墨西哥在这一时期体现了明显的政治分权的趋势，但同时中央政府保留了重要的决策权。

在过去几十年中，墨西哥基础教育改革固然取得了一些成效，如总体上入学率和通过率都有所提升，但也出现了一些问题。其中最突出的是中央政府对地方政府的教育体系干预过重以及各州教育质量很不平衡。从直接原因层次看，这与各州传统的教育体系和中央政府对各州的投入有关，但究其深层次原因可以发现，这一现象植根于墨西哥自上世纪80年代初分权改革的类型和进程。墨西哥的分权改革以政治改革为先导，从而奠定了国家整体分权化的道路和背景，但在财政分权改革过程中出现了事权和财权不对称的问题，即事权的分权化同时又存在着财权的集权化。这样一种改革进程使得中央政府在给予基础教育财政支持时有较大的决策权，这也是导致各州基础教育改革成效差距巨大的主要原因。

对于其他正处于教育分权化改革的国家，如中国，决策者在制定并落实具体教育改革措施的同时也应考虑到这是一个综合配套改革的过程。在政治体制改革的同时处理好央地政府事权与财权的关系不仅仅是一国财政改革的内容，这也关乎教育改革的成败。

参考文献

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[15] Mendoza E.C.”Fiscal Federalism in Mexico：Distortions and Structural Traps”，Urban Public Economics Review，2013（18）：12-36.

【责任编辑 郭振玲】