公众参与制度对环境影响评价的影响及启示

蔡桂香 胡昌兵

【摘 要】近年来，环境保护问题已经逐渐被提上日程，关于环境保护的体系业越来越多。我国已经建立环境影响评价体系，其在实践中的实施广受争议。本文首先对公众参与环境影响评价的概念进行阐述说明，进而分析我国公众参与环境评价中存在的主要问题，最后探讨该制度对社会引起的影响以及对我国可持续发展的启示。

【关键词】公众参与 环境影响 影响

随着全球环境的不断恶劣，国际上也逐渐加强了对环境保护的重视，环境影响评价（Environment Impact Assessment，EIA）就是在此基础上建立的一项以公众参与为核心、以预防为目的的环境保护制度[1]。环境是人们在社会生活中赖以生存的基础，只有最大程度的启动社会各方的力量，才能更好的落实各项环境保护措施。随着社会的不断发展，我国的环境污染问题也日益突出，为了改善这一现状，我国也制定了较多环境保护的法律，倡导大家加强对环境的保护。环境影响评价具有一定的公平性、科学性和民主性，然而我国对环境影响评价引进较晚，体制建设尚未成熟，与国外发达国家相比还有一定的差距。

1 公众参与环境影响评价

1.1 环境影响评价

我国《环境影响评价法》第2条明确指出[2]：“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境后果的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”环境影响评价的概念最初是1964年由美国教授柯德尔在一次加拿大召开的国际环境会议上提出的，它对预防环境破坏起到了较大的作用，是经济、社会与环境和谐发展的重要保障，为环境的可持续发展做出了较大的贡献。我国最初是在1979年的《中华人民共和国环境保护法》中对环境影响评价制度做出了一些规定。

1.2 公众参与

公众的概念相对比较广泛，目前并未达成统一的共识。从法的意义上来说，“公众”是指“对决策所涉及的特定利益所做出反应的，或与决策结果又法律上的利害关系的一定数量的人群或团体。它不仅包括不特定的公民个人，也包括与特定利益相关的政府机构、企事业单位、社会团体或其他组织。[3]”参与即对决策活动的介入，参与只能是参与者代表自身利益对决策过程的影响，不具备一定的决策权。环境影响评价的公众一般指利害关系人、专家学者、环保团体和其他行政机关。由于环境影响评价本身就是一项全民参与的工作，环境质量直接关系着人们的生活，只有人人都担负起自身的监督职责，积极主动参与到环境影响评价实践活动中，才能真正实现对环境保护的监督和评价，从而提升环境评价体系实施的水平，实现透明化和公开化的发展目标。但是，目前，我国人民群众对于环境影响评价的实施还不够重视，主要是由于其对评价体系的认识还不够深入，无法真正参与到具体活动中。下面将针对公众参与与环境影响评价制度中存在的问题进行分析和探讨。

2 我国公众参与环境影响评价制度中存在的问题

结合当前实际情况，我国环境评价制度已经逐步建立，并且投入到实践中，但是经过调查发现，公众的参与度不高，作为环境评价的大众和主体，没有明确自身的职责和权利。导致实践工作的开展难度大，且漏洞百出，具体体现在以下几个方面：

2.1 公众参与的主体范围不够明确

我国对环境影响评价中对参与主体的规定不够明确，过于笼统概括，不利于环境影响评价制度的真正落实。目前，我国对参与主体的规定相对详细的一项法律规定为2006年颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》，该法第15条第1款规定[4]：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或其他组织。”纵观所有法律条款中对公众参与的主体均表达为“公民、法人或其他组织”，这种表述相对模糊，不具备一定的参考价值。同时，主体范围的不确定还引起了主体地位缺失的问题，从而丧失了环境影响评价的真正意义。

2.2 公众参与的程序不够完善

由于我国对环境影响评价的引进相对较晚，体系的建设尚不成熟，因此在公众参与的程序建设上还不够完善。主管单位为了减少麻烦，往往在征求了专家意见后就草草了事。同时，公众参与的方式较少，主要是调查问卷的形式，然而各单位项目的调查问卷各不相同，不具备统一的标准。同时，问卷的调查常不能凸显不同项目的个体特征，失去了针对性和实用性。听证会也是公众参与的主要形式，但在我国的法律规定中，却将听证会的启动权、组织全以及参会代表的遴选权交给了建设单位，这种制度规定使弱势一方更加无力申诉，失去了一定的公正性。

2.3 公众参与的救济制度不够健全

我国环境影响评价对公民基本权益的保障制度还不够健全，尤其是救济制度不够完善。首先，在进行环境影响评价的信息公布时，必须使公民达到知情的效果。法律的规定也仅仅做出了笼统的要求，对具体的公开形式和公开范围均未做详细规定，以致于在实际生活中人们常常会遗漏各项公开信息[5]。公民的参与过程是为了保障自己的合法权益，国家的救济制度即是公民参与的解决措施，若没有解决措施，就失去了参与的意义。我国环境权益的相关法律中虽然规定了公民的起诉权利，但并未作出详细的司法解释，也未设置相关的救济制度。

3 公众参与环境影响评价对社会的影响和启示

通过上述分析，提升公众参与是推行环境影响评价的关键所在。所以，为了进一步推进我国社会的可持续发展，提升人类生存的环境质量，应该加强环境影响评价体系的建设，提升公众参与度，笔者提出如下建议：

3.1 加强环境决策的科学性

环境问题往往具有一定的滞后性，在社会发展的进程中，总是在严重的环境问题出现之后，人们才会意识到其危害性。在以往的发展历程中，总是秉承着先发展后治理的思想观念，这是一种对子孙后代不负责任的思想。同时，环境问题的预测具有一定的难度，在做出环境决策时多以专家的意见为主，这种预测也具有一定的片面性，容易出现较大的误差[6]。在人们的思想境界不断提升的当代社会，只有充分的发挥出公众的力量，才能更加科学的对环境问题进行预测和评价，将科学理性和社会理性同时融入在环境决策中，从而增加了环境决策的科学性。

3.2 保障了公民的基本权益

公众参与的环境影响评价是一项民主性较强的制度，充分发挥了社会各界的力量，具有长远的效应。项目建设的受益者是国家、政府或者企业，然而环境污染的最终受害者却是人民群众，只有从公众的角度进行分析，才能协调其中的各项利益关系，具有一定的公平性。我国对公众的环境权益也做出了相应的救济制度，从而保障了公民的基本权益。

3.3 提高了公民的环保意识

通过公众参与环境影响评价，会让人民群众对环境问题有一个正确的认识，从而提高了公民的环保意识。环境保护不仅是国家和政府的责任，还是所有公民的义务。通过环境影响评价可以提高公民对自身环境权益的认知，在保障自身利益的基础上主动参与到环境决策中来，充分调动全民的环保。

3.4 我国公众参与对环境影响评价的启示

环境影响评价是实现经济、社会与环境可持续发展的重要手段，然而我国公众参与却仍然存在一定的缺陷性。只有针对我国出现的各种问题，不断进行完善，才能发挥环境影响评价的真正效用。因此，我国必须对公众参与的主题加以细化和扩展，同时对公众参与的渠道和方式进行明确规定，建立完善的救济制度，才能充分保障公众的环境权益，实现环境影响评价的社会价值。

4结语

综上所述，环境影响评价是一项以公民参与为主的预防性环境保护制度，在环境日益恶劣的社会中，我国也引进了该项制度，并作出了相应的法律规定。然而我国的法律体制还不够成熟，导致公众主体不清晰、参与方式不明确、救济制度不完善等各项问题，只有清楚的认识各项问题，并不断的完善和改进，才能适应社会的需求，才能与国际接轨。

参考文献：

[1]蔡守秋.论健全环境影响评价法律制度的几个问题[J].环境污染与防治，2009，31（12）：12-17.

[2]冯丰.从法律冲突视角审视环境影响评价公众参与制度[J].魅力中国，2011，15（8）：73，67.

[3]方超，王程昊.环境影响评价公众参与制度比较法研究[J].环境科学与管理，2014，39（11）：174-178.

[4]郜凌云.略论我国环境法中的公众参与制度——以环境影响评价为例[J].江西广播电视大学学报，2009，22（3）：18-23.

[5]李东方.论我国环境影响评价制度中的公众参与程序的问题[J].法制与社会，2013，34（12）：281-282，286.

[6]王恺.试论我国环境影响评价制度中公众参与的不足及完善[J].华人时刊（下旬刊），2012，14（2）：96-96.