学前教育均衡发展视野下区域内园际间发展的问题与对策——以重庆市为例

田兴江，曹成刚，何华敏

（重庆文理学院儿童心理发展与教育研究所，重庆永川 402160）

学前教育均衡发展视野下区域内园际间发展的问题与对策
——以重庆市为例

田兴江，曹成刚，何华敏

（重庆文理学院儿童心理发展与教育研究所，重庆永川 402160）

研究发现制约重庆市区域内学前教育均衡发展的问题主要表现为：区域间生均经费投入存在显著差异，园际间教师待遇差距突出；办园条件整体提升的同时园所间的发展不均衡问题仍然存在；幼儿园师幼比和教师专业水平城乡之间、园际之间存在显著差异；学前均衡发展系统保障机制有待进一步完善。要实现学前教育均衡发展，需要完善学前教育经费投入保障机制，经费投入向处境不利地区倾斜；制定并落实幼儿园办园条件和环境质量标准；建立完善的师资管理制度，保证农村幼儿教师的专业素质提高。

教育公平；均衡发展；园际

《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010－2020）》（以下简称《纲要》）提出促进公平，提高质量的教育工作方针，要求把促进教育公平作为国家的一项基本政策。学前教育是基础教育的重要组成部分，学前教育的发展质量直接影响着整个基础教育的质量。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》指出，学前教育城乡区域发展不平衡成为制约其发展的主要问题之一。为了实地了解学前教育均衡发展现状及面临的困难和障碍，探索建立切实有效的学前教育均衡发展策略，研究者以重庆市为个案进行了实地调查与分析。

一、学前教育均衡发展的内涵与诉求

（一）学前教育均衡发展的内涵

学前教育均衡发展是教育公平的延伸概念，是在教育公平理念和教育平等原则的支配下，通过教育政策和法律制度确保所有的学前教育机构和适龄学前儿童接受平等、适宜教育的发展。学前教育均衡发展并不是追求获得完全相同的发展结果，其最本质的内涵是各类教育机构和不同的受教育群体公平、平等的享受合乎公正原则的教育资源，最终实现教育需求与教育供给的相对平等。学前教育均衡发展就是在当前整体投入不足、分配不均导致发展不均衡的背景下，通过增加总体投入，并向处境不利地区倾斜的政策引导下实现区域内、园际间差距的逐步缩小，并最终实现所有学前教育机构和接受学前教育的儿童在实现需求基础上的个性发展。学前教育均衡发展包括不同区域、不同机构之间数量和质量的均衡发展，数量的均衡发展体现的是学前教育机会的公平，在现实中表现为入园率这一指标上；质量的均衡发展主要是学前教育过程和结果的公平，过程的公平主要表现为教育资源分配的合理与平等，教育资源的质量一定程度上又制约学前教育的结果。结果的公平是指在所有正常儿童达到基本标准基础上的个性发展。［1］

（二）学前教育均衡发展的诉求

党的十八大报告指出，要办好学前教育，大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜。《纲要》把大力发展农村学前教育作为实现学前教育均衡发展主要措施。随着《纲要》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》的出台，各级政府部门相继出台学前教育三年行动计划，大力发展学前教育，其均衡发展的诉求主要有以下几个方面：

1.统筹城乡发展，全面建设小康社会的时代诉求

建国以来形成的城乡二元经济结构和改革开放后形成的东西部经济发展的差距成为制约我国经济快速发展、全面建设小康社会的主要瓶颈，为了破除这个瓶颈，党的十七大报告提出要建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。2010年中央颁布了主题为《加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础》的文件，该文件首次突出了“统筹城乡发展”［2］的主题。党的十八大报告指出要推动城乡一体化发展，加大对农村和中西部地区扶持力度，支持这些地区加快改革开放，增强发展能力，改善人民生活。

教育的发展需要人力、物力、财力的投入，教育作为一项为国家培养人才的公益事业，如果没有国家的财政投入其发展就失去了最基本的物质基础。当前，我国基础教育形成了以县为主的财政投入制度，由于各个县（区）经济发展水平存在着很大的差异，同一个地（市）内的不同县用于发展教育的财政支出存在着严重的不均衡现象，学前教育作为非义务教育的基础教育，在财政分配中与其它阶段基础教育相比存在更为严重的不均衡问题。学前教育均衡发展是实现教育公平的必然途径，是教育公平的起点，教育公平也是社会公平的起点。

2.均衡、合理配置教育资源，实现教育公平的诉求

教育公平在社会公平中是一种基础性的公平，教育公平的缺失与受损将极大地对其它领域的社会公平产生严重的影响，最终使得其它领域的社会不公平进一步扩展和延续。所以，实现教育公平是缩小和遏制其它社会领域不公平、鼓励公平的社会流动的必然选择。［3］所谓教育公平不是要求所有地区、所有的人通过教育获得同样的发展，而是指在配置教育资源时要符合社会整体需求和符合社会教育机构与社会成员的个体发展需求，并从两者的辨证关系出发来统一配置教育资源。［4］教育公平的核心要素之一就是平等的享受公共教育资源。公共教育资源是指由国家政府以财政拨款的形式提供的师资条件、课程资源、教育设施与设备、受教育机会等方面的资源，它是与私人或团体提供的资源相对而言的。

当前，国家财政用于发展教育的支出与教育发展需求之间还存着不平衡的问题。1993年《教育改革和发展规划纲要》提出到20世纪结束之前中央对于教育的财政支出占整个GDP总量4%的目标，直至2010年7月颁布的《纲要》再次明确提出教育经费在四年内要达到占整个GDP的4%。［4］学前教育不是义务教育，改革开放之后国家的重点是普及义务教育，因此，学前教育经费投入仅占整个教育投入的1.3%左右。［5］整体投入不足加之分配不均，造成了学前教育发展极不平衡，主要表现为城乡发展不均衡和地区发展不均衡。要解决教育公平问题，学前教育作为教育的开端阶段理应成为首先需要解决的问题，实现学前教育的均衡发展是实现教育公平的必然选择与路径。

（三）学前教育均衡发展是对每个儿童公平发展的保障

美国经济学家舒尔茨的人力资本理论说明教育投资是人力资本的核心，个体后天质量和素质的提高主要是由教育程度决定的，教育可以使人的内部能力得以增长。［6］美国著名的佩里学前教育研究计划经过对处境不利儿童十六年的追踪研究，证实学前教育对于个体发展具有重要的价值，为此，美国开始了对处境不利儿童支助的“开端计划”。1989年《儿童权利公约》明确规定所有缔约国要保证儿童受教育的权利，要求各国在实现教育机会均等的基础上逐渐实现所有儿童受教育的权利。美国、英国、法国等发达国家为了提升自己国家的人才培养质量，均对学前教育事业加大财政投入，保证所有儿童接受公平的学前教育，通过专门的项目拨款实现农村等处境不利地区学前教育发展。我国要实现人力资源强国的建设目标，首先就要提升全民的素质，而学前教育均衡发展是提升全民综合素质必须要解决的问题。

二、重庆市区域内园际间学前教育均衡发展存在的问题

（一）区域内生均经费投入存在显著差异

重庆市政府为推动学前教育均衡发展，2011年出台了《重庆市人民政府关于加快学前教育发展的意见》，要求各区（县）加大对农村学前教育资源的财政投入，改善农村幼儿园的办园条件，并进一步完善幼儿园教师工资和社会保障机制。随着政策的贯彻落实，重庆市城乡幼儿园的生均经费投入有大幅度提高，但地区间的差异仍然显著。如重庆主城区A区的生均经费投入是3400元／年，主城周边B区投入为1600元／年，偏远城区C区投入为1100元／年，各区（县）财政对学前教育经费的投入出现差异，表现为：A区政府投入略高于生均成本，而B区和C区学前教育投入均远低于生均成本。幼儿园为了生存和发展不得不缩减开支，提高收费金额。从园所所在地域差异来看，城市地区的生均经费投入是3214元／年，县级为1060元／年，乡镇为853元／年，园所所在地间生均经费投入差异显著。调研结果表明，除去成本等因素，城市地区的财政投入远高于县和乡镇，城乡幼儿园生均投入不均衡现象极其明显，严重阻碍了经济落后地区学前教育的发展，见表1。

表1 不同地区生均投入和生均成本差异

（二）办园条件整体提升，但园所间的发展不均衡问题仍然存在

重庆市实施“学前教育三年行动计划”，大力开展各级各类幼儿园建设工程，制定并实施《重庆市民办幼儿园办园设置标准（试行）》、《重庆市幼儿园等级评定标准》，对幼儿园的用地面积、绿化内外装饰、附属设施等进行了明确规定，为提高幼儿园硬件水平提供了保障。研究发现，尽管各地幼儿园办园条件整体水平有所提高，但不同地区幼儿园环境质量仍存在明显差异，特别是农村幼儿园环境质量堪忧，主要表现为三个方面：其一，地方经济发展水平与幼儿园环境质量水平呈正相关，三个地区的幼儿园环境质量总分分值与其经济发展水平排名一致，重庆主城示范级幼儿园明显优于主城周围城市和偏远县区幼儿园；其二，各地区城市幼儿园环境质量优于乡镇和农村幼儿园，城市幼儿园环境质量平均值比乡镇高26.27778，最大差值超过40；其三，乡镇特别是农村幼儿园环境质量堪忧，乡镇和农村很多民办幼儿园不仅缺乏必要的教学设备和游戏活动场地，更有严重的安全隐患存在（见表2）。

表2 园所所在地差异与幼儿环境质量

（三）幼儿园师幼比和教师专业水平城乡之间、园际之间存在显著差异

研究发现，60%幼儿园存在师幼比偏高的问题，平均师幼比为1∶28.2，其中，城市幼儿园师幼比为1∶20.1；县城幼儿园为1∶33.7；乡镇幼儿园为1∶40.4。乡镇和农村幼儿园师生比过高的问题尤为突出，且合格专业教师严重缺乏。从总的教师的专业水平看，幼儿园教师学历水平得到一定程度的提升，如，本科及其以上学历的教师占幼儿教师8%；中等师范学校和中等幼儿师范学校毕业以及具有大专学历的幼儿教师占整个幼儿教师队伍的的75%；中专及其以下学历的教师占7%。主城和主城周边县城城区幼儿园教师学历有明显提升趋势，形成了以专科为主、本科为辅的教师队伍；乡镇和农村幼儿园教师队伍学历提升不明显，依然是以中专为主。乡镇和农村幼儿园存在的师幼比过大和教师素质偏低等问题，严重影响了幼儿教育质量的提升。

（四）学前均衡发展系统保障机制有待进一步完善

重庆市为了推动学前教育发展，缩小城乡之间发展的不均衡问题，特制定了《重庆市教育委员会关于加快推进学前教育三年行动计划的通知》，要求各区（县）增加对农村学前教育的投入。但是，由于当前学前教育的办园体制、园所所在地经济水平、幼儿园之间发展存在的明显差异等问题，国家及各级政府以及教育主管部门很难对各级各类幼儿园的管理、经费投入及保障机制做出统一的规定，这是造成城乡之间、园际之间、公办、民办幼儿园之间发展不平衡的主要原因。学前教育作为一项社会公益活动，政府应承担发展投入、教师工资与福利、教师在职培训等方面的经费支持，但由于政府对于学前教育发展的总体投入不足，加之分配不均，造成了学前教育发展的不均衡问题，城市公办幼儿园投入明显高于乡镇和农村幼儿园，更高于民办园，使乡镇和农村幼儿园由于投入不足与城市幼儿园相比变得更加弱势，造成恶性循环。在教师进修与福利保障等方面，由于公办幼儿园教师属于当地事业单位编制范畴，其待遇明显优于民办幼儿园。

三、实现学前教育均衡发展的建议

（一）完善学前教育经费投入保障机制，经费投入向处境不利地区倾斜

由于学前教育不属于义务教育，各区（县）财政拨款还不能完全满足学前教育事业发展需要，且各区（县）学前教育发展受当地经济发展水平制约，导致不同地区之间和不同幼儿园间办园条件、教师待遇、发展所需经费投入存在明显差异，且部分区（县）政府仍然存在重个别示范幼儿园投入、轻薄弱幼儿园投入的问题。因此，要实现区域内学前教育公共资源均衡分配，实现学前教育的均衡发展需要由以区（县）财政投入为主转变为以省（直辖市）和中央按比例投入为主的投入模式，即国家要明确中央和省（直辖市）在学前教育经费投入中的比例，并逐步提高，生均经费由国家直接拨付与分配给各级各类幼儿园，并有计划地向以农村和偏远民族地区幼儿园倾斜，从而为区域内学前教育均衡发展提供根本保障。

（二）制定并落实幼儿园办园条件和环境质量标准

儿童是环境之子，环境对学前儿童发展起着潜移默化的作用。学前教育首先要为幼儿的生活、学习、游戏提供良好的环境。其一，省级政府主管教育部门要结合本地区的实际制定科学、合理、可行的幼儿园办园标准，标准分为不同的级别，关键是要提升准入的标准，对于不能达到标准的幼儿园要求其限期整改，整改不能通过的取消办园资格；其二，总体增加学前教育发展经费投入，政府在承担学前教育发展所需主要经费的同时多渠道筹措经费，优先保障以农村为代表的处境不利地区幼儿园的经费投入增加。为了提升农村地区学前教育质量，政府要扶持不达标的幼儿园完善教育教学所需要的基本环境创设；其三，在城乡学前教育发展不平衡客观存在、短时间内无法彻底解决的前提下，引导农村幼儿园充分开发利用丰富的乡土教育资源，改善与提升幼儿园办园质量。

（三）建立完善的师资管理制度，保证农村幼儿教师的专业素质提升

幼儿教师素质存在巨大差异是导致区域内、园际间学前教育发展不均衡的主要原因之一。要实现区域内学前教育的均衡发展，必须对人事管理制度进行改革：第一，增加幼儿教师编制数量，尤其是增加以农村为代表的处境不利地区幼儿教师编制数量，实行农村、偏远地区幼儿园工资补贴，吸引优秀幼儿教师到农村幼儿园任教，这是解决当前学前教育合格师资总体短缺、区域内教师素质差异显著等问题的必然选择；第二，制定专门的幼儿教师社会保障制度，切实保障各类幼儿教师合法权益与社会福利，稳定教师队伍；保障区域内各类、各级别幼儿教师享受与中小学教师同等的地位和待遇，制定最低工资标准；保证幼儿教师在职进修培训、职称评定与社会福利保障等方面与中小学教师平等，实现编制内教师与编制外教师同工同酬；第三，省级教育规划与管理部门制定幼儿教师培训规划时尤其要保障以农村为代表的处境不利地区幼儿教师定期接受高质量的培训，各省在分配幼儿教师“国培”计划时，重点向农村地区倾斜；第四，制定区域内不同级别幼儿园、城乡幼儿园之间的交换学习制度，尤其是要把低级别和农村幼儿园教师轮换到高级别和城市地区幼儿园，在轮换的过程中提升专业素养。

［责任编辑 张雁影］

［1］ 李秀芳.国外学前教育均衡发展策略初探［J］.继续教育研究，2009（9）：106.

［2］ 田兴江，杨晓萍.学前教育均衡发展：动力、原则与途径［J］.徐特立研究，2011（2）：23.

［3］ 石中英.教育公平的主要内涵与社会意义［J］.中国教育学刊，2008（3）：4.

［4］ 郭彩琴.教育公平论：西方教育公平理论的哲学思考［M］.南京：中国矿业大学出版社，2004.

［5］ 人民网.我国教育经费仅1.3%投入幼教远低于国际平均值［EB／OL］.http：／／edu.people.com.cn／GB／9109684.html.

［6］ 李剑萍，魏薇.教育学导论［M］.北京：人民教育出版社，2006.

［责任编辑 张雁影］

Problems and Measuresof Preschool Education Development in Kindergartens：from the Perspective of Balanced Childhood Education Development——Taking Chongqing city as an example

TIAN Xing－jiang；CAO Cheng－gang；HE Hua－min
（Early Childhood Development and Education Research Center，Education Department，
Chongqing University of Arts and Sciences，Yongchuan 402160，China）

Several problems were found to be impeding the balance of early childhood education development among different regions of Chongqing Province.Firstly，the education fund per student among regions was significant different，the great gaps of salaries existed among kindergartens were at different levels.Secondly，the infrastructure of kindergartens has improved despite the imbalance among different kindergartens.Thirdly，there still have differences of the teacher－student ratio and professional standard in teaching staff between urban areas and rural areas.At last，the policies that ensure the balanced development of early childhood education were expected to improve.Based on problems above，we suggested that the following measures be taken to make sure the balanced development of early childhood education in Chongqing Province.Policies and mechanisms that ensure the fund for early childhood education should be enhanced in order to appropriate to the benefit of areas in disadvantage.Standards of operating kindergartens as well as of kindergarten environment quality should be established and implemented.Teacher management system should be established and improved so as to ensure the professional standard of kindergarten teachers in rural areas.

education fairness；balanced development；kindergarten

G619.20

A

2095－770X（2015）01－0068－05

2014－12－01；

2014－12－09

国家社科基金西部项目（11XRK003）；重庆市教委社科项目（13KN05）

田兴江，男，山东济宁人，重庆文理学院儿童心理发展与教育研究所教师，主要研究方向：学前教育基本原理。