养老服务工作面临的困境与出路——以合肥市为例

崔婧婧，周根才

（中共长丰县委党校，安徽 长丰231199）

人口老龄化已快速到来，不仅带来了新型的市场领域，也给社会带来了压力和挑战。老年人群的需求随之增加，供给相对缺乏。养老服务工作，不仅要拓展新服务更要利用好现有的资源。合肥市在经济、文化和地域等方面，与全国的大部分城市都有一定的相似之处，尤其是发展模式和进程具有一定的典型性。合肥市养老服务面临的现状和问题也是其它一些城市所急需解决的现实问题。本文以从合肥的调研数据入手，分析养老服务面临的困境，并探索解决养老服务问题的出路。

1 合肥市养老服务的现状分析

1.1 老龄人口快速增加，市场需求前景广阔

老龄人口增幅显著，老年服务业市场潜力大。合肥市老龄人口和老龄事业统计报告表明 （见表1），合肥市老龄人口总数在逐年增加，老龄人口占总人口的比率呈逐年上升趋势。2011年至2013年合肥市老龄人口占总人口的比率分别为15.87%、16.32%和16.62%。2011年、2012年和2013年全国老龄人口占全国总人口的比例分别为13.7% 、14.3%和14.8%。合肥地区老龄人口增幅高于全国平均水平。然而，无论是地方还是全国，老龄人口都在快速增长，给养老服务带来挑战的同时，也将推动老龄服务市场发展。由于老年人自理能力部分或全部丧失，需要获得各种临时性或长期性的照料，是社会服务的高需求人群，针对老龄化带来的刚性服务需求，必须建立成熟的社会化养老服务体系[1]。

表1 合肥市人口老龄化变化情况

1.2 养老服务模式单一，各类机构供给不平衡

当前，养老服务机构的存在形式仍以公办机构为主导模式单一。一方面民间养老机构在养老服务机构中所占份额明显较少。表2中显示，2009年到2013年期间，合肥市民办养老机构分别是36所、36所、34所、37所和46所，公办养老机构的数量是民办的3倍以上，民办机构的增幅也远低于公办公营养老机构，促使两种模式数量差距逐年加大。另一方面公办公营养老服务模式仍以敬老院为主，公办民营和民办公助等形式的养老机构缺乏。调研中，我们了解到，公办养老机构90%以上是以敬老院的形式存在的，从2012年开始在一些社区建立了居家养老服务中心或居家养老服务站，才增加了公办养老机构的多样性。敬老院形式的养老机构过多，民办养老机构缺乏，单一化的养老服务与老人多样化的需求产生较大偏差。

表2 合肥市养老机构分布情况

1.3 养老床位分布不均，不足与浪费并存

从表3合肥市的养老床位分布可以看出，民办养老机构拥有的床位数量明显少于公办养老机构的床位数，如2011年合肥市拥有总床位27997张，民办养老机构中只有5518张，敬老院中有21998张，相差近4倍。此外，在床位增幅上，公办养老机构也大于民办机构。在公办养老机构内部，敬老院一直占有绝大部分的份额，例如，2010年敬老院拥有的床位数占了公办养老机构全部床位数的约98%；到了2013年，合肥市居家养老服务中心（站）大量建立起来，公办养老机构中的其它床位数相应快速增加。与此同时，不可忽略的一个问题是，养老床位的空缺明显，而敬老院的入住率一般不超过60%，这就造成约40%的床位浪费，如2011年合肥市敬老院的21998张床位中就有约8799张床位闲置，造成资源浪费，不利于社会化养老服务的健康持续发展。

表3 合肥市养老床位分布情况

2 养老服务面临的困境所在

2.1 具体规划与考核机制的缺乏导致职能部门的缺位

一是缺乏具体的分类指导。我国民政部相继颁布实施了一系列政策、法规，如《中华人民共和国老年人权益保障法》和《关于加快发展养老服务业的若干意见》等，明确要求做好养老服务相关工作，各地也相应出台了相关政策，但各地文件大多数是纲领性，没有对具体工作做出具体详细的明确规定，因而在基层养老服务的具体工作中，许多部门存在着服务对象狭隘，考核机制不够完善，具体工作缺少抓手等问题。一些乡镇和社居委的有关养老服务工作基本上还是停留在“五保户”老人身上，对于“三无”老人、失能、半失能老人以及数量较大的“空巢”老人的关注很少，工作存在较多盲点。二是缺乏全面的考核机制。当前，对于“空巢”老人和“三无”老人的相关工作缺乏具体要求和评估考核机制。乡镇一级的养老服务工作相对被动，上级主管部门有要求的，完成得较好，特别是对于有考核要求的事项，一般都能够按照要求做到。而对于“三无”老人、失能、半失能老人和“空巢”老人的养老问题，因为没有具体评估考核要求，容易导致被放任。

2.2 现存体制障碍导致了民办机构难以发挥有效作用

为鼓励民间资本投入到养老服务业，2012年民政部出台了《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》指出，鼓励民间资本参与居家和社区养老服务，明确六条落实民间资本参与养老服务的优惠政策，包括土地、资金和税收等方面[2]。然而，民间资本真正落实到养老服务领域面临着各种问题。调查情况显示，合肥市的养老服务主要是以政府为主导、以敬老院为模式的机制。社会力量参与养老服务体系建设相对缺乏，社会化养老服务提供方式明显不足，实际情况表明，民办养老模式无论是在机构数量上，还是在床位数量上都明显地缺乏，所占总量的比例不到四分之一,民资参与养老服务的发展空缺很大。这其中既有民办养老机构的经营理念和管理模式相对落后的原因，也有民办养老机构准入门槛高，土地审批难，政府相关配套机制不健全等因素。

2.3 养老服务意识不强导致了对空巢老人的关爱缺失

人们对养老服务社会化认识较模糊，对社会养老方面认识比较片面，大部分人还是把养老归为家庭层面，未完全接受全社会参与的新观念。现代年轻人的人生观和价值观多元化，他们不想与老人一起生活，加剧了空巢老人的出现。在劳动力输出的农村，青壮年劳动力外出务工后，留下的基本都是留守的儿童和空巢的老人。合肥市所辖的X县2013年有14.26万老龄人口，其中空巢老人就有22598人，占了老龄人口的15.85%。一些自然村基本变成了空心村，剩下的都是老人，这些老年人几乎无人照管，晚境凄凉。这些已经步入迟暮之年的老人对精神慰藉的期许特别强烈。但实际工作中，针对高龄老人的专项服务很少，关爱严重缺失。

2.4 养老服务人才队伍建设缺失导致了服务人才供给不足

无论是家庭养老模式，还是居家养老模式和机构养老模式，都缺乏受专业训练的服务人员，难以满足老人的需求，志愿者队伍发展缓慢。合肥市所辖的C县2013年有老龄人口12.95万人，而相对稳定的养老服务人员只有246人，最高学历是大专，服务人员和人才严重缺乏。大部分机构养老机构不愿意花高价聘请正规的专业护理人员。在一般的养老场所，现有的养老服务人员多为下岗或农村务工人员，只能从事些简单的日常生活护理工作，医疗、心理咨询方面知识存在明显空白。志愿者队伍的组织机构缺乏，民政部门因资金来源和安全等因素难以组织志愿者队伍，各单位自己也缺乏参加志愿活动的积极性和习惯性。

3 完善养老服务的路径探索

3.1 坚持创新，规划好养老服务体系建设

一是在养老服务规划方面，各地政府部门要优先规划好养老服务的基础建设。社区建设中，形成长效机制，对养老服务做到事先规划，在每年的地区规划中预留养老服务建设空间，并且把这种规划延伸到小区建设中，形成较为完整的居委会、街道、社区三级养老服务制度体系，明确养老服务的工作内容、规范、服务标准等，确保社区养老的常态化和可持续化[3]。二是在养老服务用地政策方面，各地政府要优先保障养老服务建设用地的土地划拨问题。土地保障是第一需求，建立养老服务机构政府要在土地上给予支持。对民办养老机构，采用适度放宽供地策略，在地价上按照国家规定的标准给予其享受优惠政策。属出让土地的，按照规定降低土地出让金收费标准，对征用或使用集体所有的非耕地建设社会养老服务基础设施工程，按照国家规定的标准给予优惠或减免。三是在养老服务税费征收方面，各级政府及相关部门要认真落实税费扶持政策。对福利性、非营利性老年服务机构，暂免征企业所得税，我国相关法律规定，对民间资本举办的养老机构或服务设施提供的养护服务免征营业税。

3.2 拓宽筹资渠道，建构合理的养老服务资金筹集

政府要在理顺各种关系的前提下，拓宽筹资渠道，坚持以政府为主导、社会为主体的原则，积极争取民间资本和慈善机构对老龄化事业的支持，一方面，政府要加大养老服务的公共财政投入。确保养老服务体系建设有稳定的资金来源。另一方面，鼓励和吸纳民间资本加入到养老服务中来。按照福利多元主义观点，福利不一定全由国家包揽，民间社会也应参与，福利供应可以来自四个方面，即国家、家庭、商业部门、资源机构[4]。宣传上，弘扬中华民族传统的敬老美德，提高全民的慈善意识，进一步创新劝募和捐赠方式，鼓励人们积极投入各种性质的老年人福利志愿工作。政策上，采取鼓励性政策，吸引更多的民间组织、企业等为养老服务体系进行投入。

3.3 创新管理模式，提升公办养老机构服务水平

一是采取“一院两制”模式利用敬老院的空余床位。“五保”老人数量逐年减少，敬老院入住率低，资源浪费已成公认事实。这与我国养老床位紧缺，非五保老人进机构养老难形成鲜明对比。鉴于此，公办养老机构需要改革，达到养老资源集约利用目标。“一院两制”模式即把敬老院的老人分为“五保”老人和“非五保”老人进行分类管理。对于“五保”老人按照常规管理，对于“空巢”和“失能、半失能”等“非五保”老人，通过低收费方式对其进行有偿服务。二是成立“敬老院居家临时服务站”。即在敬老院内设居家养老服务站，对于临时需要照顾的老人，采取临时收容的形式，予以提供有偿服务。这样，既可以充分利用敬老院内人力、物力资源，又可以拓展服务面，给需要的老人提供帮助。三是改善养老机构的内部环境。物质方面，加强硬件设施的建设与改造，让老人们有多样的活动设施。精神方面，丰富老年的业余爱好，给老人们提供一定的阅读、书法等场所，针对老年人的心理健康的指导，让他们的晚年生活更精彩。

3.4 整合社会资源，充实养老服务专业人才队伍

一是充分利用高校资源优势培养专业护理人员。建立政府职能部门与高校人才培养培训联动机制。培训模式可以多样化，既可以是分为学制培养模式，也可以采取短期培训和代训等模式。二是严格规范专业人员队伍。对于从事养老服务专业人员队伍的人员实行持证上岗制度，对于已在养老机构服务的人员应该对其进行定期培训、考核，按规定发放资格证书。三是成立专门的志愿者机构，发展志愿者队伍。宣传志愿服务理念和公民意识，使志愿者们利用自己的专业特长给老年人送去温暖与关爱，促使志愿服务成为一种社会风尚和长效机制。

[1]敬乂嘉.从协作角度看我国居家养老服务体系的发展与管理创新[J].复旦大学学报：社会科学版，2009（5）：133-140.

[2]民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见 [EB/OL].(2012-07-24)[2014-05-12].http://www.mac,gov.cn/article/zwgk/fvfg/shflh shsw/201209/20120900353635.shtml.

[3]韩俊江.社区居家养老服务多元化体系建构[J].社会保障研究，2012（6）：35-38.

[4]刘晓静.中国养老服务体系建设的理念、路径及对策[J].河北学刊，2013（2）：122-125.