政企合谋对城市土地出让影响的区域差异研究—基于长三角30个市的实证分析

文/贾晶 武汉商学院机电工程与汽车服务学院 湖北武汉 430056

政企合谋对城市土地出让影响的区域差异研究—基于长三角30个市的实证分析

文/贾晶 武汉商学院机电工程与汽车服务学院 湖北武汉 430056

研究目标：本文以2004-2012年长三角30个城市为样本，采用面板数据模型研究政企合谋对城市政府土地出让行为影响的区域差异。研究结果：长三角区域内一类经济发达城市，政企合谋会导致地方政府多出让土地面积为8%，二类经济发展城市为4%，三类经济后起城市为1%。研究结论：经济越发达的城市，政企合谋会显著影响地方政府出让更多的土地，在经济欠发达城市，住房需求和土地引资对土地出让的影响更加显著。长远来看应改革对地方政府的考核体系和财税体制，减少地方政府对土地财政的依赖，削弱经济发达城市地方政府通过政企合谋而大量供地的动力。

土地出让；政企合谋；区域差异

一、引言

地方政府作为土地一级市场的垄断者和唯一供应者，可以通过招拍挂出让土地获得高额的土地出让金，从2001年到2010年，全国土地出让金从1296亿元增长到27000亿元，土地出让金占地方政府财政收入的比重从16.6%增长到80%[1]。很多学者研究土地出让的影响因素，多从地方政府的政治激励和财政激励来解释，也有学者利用合谋理论研究政府土地出让行为，认为政企合谋会影响土地出让面积[2]，但缺乏对于不同城市区域政企合谋影响土地出让的差异研究，因而需要分区域分析政企合谋对土地出让的影响。本文采用2004-2012年长江三角洲30个地级市为样本研究政企合谋对土地出让影响的区域差异。

二、文献简述

1、政企合谋

契约理论中合谋（collusion）是假设监督者和代理人在违背委托人利益情况下，会组成私下联盟，并且联盟维持依赖于声誉或者互惠等手段。Stigler和 Olson认为政企合谋是指在不健全的市场和法制环境下政府和企业通过合作谋取利益。许多学者认为中国经济的高增长是在政治集权—经济分权的治理结构下，通过地方政府“为增长而竞争”的模式实现[3][4]，由于中央政府与地方政府的信息不对称，地方政府可能与当地企业合谋，默许企业采取的“坏的”发展方式，这时地方政府获得GDP的高增长和政治晋升的双重好处，而企业可以通过降低成本得到更高利润，但 “坏的”发展方式会增加中央政府社会成本。

2、土地出让

地方政府的土地出让行为受到很多因素影响，研究一般分为两类，一是从政治激励的角度，在政治集权的体制下地方政府为了达到中央政府对GDP的考核目标并且在地区竞争中获得更高的政治晋升机会[3][4]，热衷于供应土地，推动房地产等相关行业发展，实现地方经济增长升；二是从财政激励的角度，在中国财政分权的制度下，一方面地方政府高价出让商住用地而获得高额土地出让金，以减轻地方财政的压力，另一方面地方政府为了产业发展吸引投资而低价出让工业用地，目的是扩大税基获得持续增长的税收[5][6][7]。

三、理论分析与假设

基于合谋理论，在土地一级市场中，中央政府的目标是经济增长和社会稳定，地方政府的目标是实现地区经济增长从而获得政治晋升机会和财政收入的增加，地方政府会选择政企合谋，表现为市一级地方政府会出让更多的国有建设用地量，通过出让工业用地招商引资获取持续增加的税收收入，或者出让商住用地增加出让金收入；另一方面由于城市土地资源日益稀缺以及高房价预期，土地开发商有强烈的拿地冲动。但是这样会出现如建设用地扩张过快、耕地数量减少、新区重复建设、土地闲置以及土地违法等问题[2][8]，因此地方政府和企业合谋违背了中央政府保护耕地的政策和严格控制新增建设用地的政策。如果中央政府对地方政府考核时片面强调GDP，并且中央政府查处合谋的概率较低，这时地方政府和企业之间就具有很强的合谋激励，这种行为会最终扭曲社会资源配置，影响社会福利。在一个城市群区域内，由于各城市的经济发展水平、财政收支压力等都存在差异，政企合谋对土地出让影响程度可能存在差异，因此提出假设：经济发展水平不同的城市区域，政企合谋对土地出让的影响存在差异。

四、政企合谋影响土地出让的区域差异分析

1、模型和数据说明

本文选择长江三角洲城市群（简称长三角）的30个城市作为研究区域，依据经济发展情况，把长三角30市划分为以下三类，一类经济发达城市：上海，南京，无锡，杭州，苏州，宁波、合肥。二类经济发展城市：徐州、常州、南通、扬州、镇江、泰州、温州、嘉兴、湖州、绍兴、舟山、马鞍山。三类经济后起城市：连云港、淮安、盐城、宿迁、金华、衢州、台州、丽水、芜湖、淮南、滁州。选取2004-2012年土地出让数据为样本，使用Stata11.0软件，运用面板数据模型检验政企合谋对土地出让影响的区域差异，建立面板数据模型：

根据国土资源统计数据，土地出让量Land选择城市土地出让面积land1（公顷）和单位土地出让收入land2（万元/公顷）来度量。collusion表示合谋，为核心解释变量。张莉[2]采用地市级地方官员是否本地晋升作为合谋的代理指标，本地晋升意味着地方官员得到本地精英更多的支持和互惠。本论文选择市级地方政府行政长官是否本地晋升作为合谋的度量变量，如果市长是由本地辖区内部晋升，这意味着与本地的企业联系更紧密，实现政企合谋的可能性也更高，本地晋升则设为1，否则设为0。控制其他影响土地出让的解释变量Economics，主要有：（1）城镇居民人均可支配收入的对数，表示土地需求，用Lnin表示，（2）地区上一年财政支出与财政收入比的对数，表示财政压力，用Lnei表示，（3）固定资产投资占地区GDP的比重，表示土地引资激励，用Lnfi标识。i表示城市，t表示年份。地方官员的数据来自政府网站和人民网，土地出让数据来自《中国国土资源统计年鉴》，其他数据来自《中国城市统计年鉴》和《中国区域经济统计年鉴》。

2、计量分析

使用面板数据分析，首先要对长三角30个市以及各区域的数据进行hausman检验，检验结果显示长三角3个市以及各区域的数据支持随机效应模型估计。

表1 显示了2004-2012年长三角30个市的政企合谋对土地出让的影响，列1中不含其他变量，得出合谋对土地出让面积的影响是正向显著的，估计值为35.94，说明合谋使本市土地出让面积增加35.94公顷。列2显示，在控制居民收入对住房的需求、土地财政压力和土地引资激励等经济变量后，合谋对土地出让面积的影响依然显著，且估计值为61.97，表明地方官员本地晋升会导致本市土地出让面积多增加61.97公顷。因此，模型估计结果表明合谋会导致城市土地出让面积和土地出让收入均增加。

表1 长三角30个市土地出让的回归结果

表2 长三角各城市区域土地出让面积回归结果

从表2看出，（1）长三角内部不同经济发展程度的城市区域，政企合谋对土地出让面积的影响存在差异，合谋的估计值从一类经济发达城市、二类经济发展城市到三类经济后起城市依次为139.856 、67.69869、20.34377，参考平均值1712.86可知，一类城市政企合谋会导致多出让土地面积近8%，二类城市为4%，三类城市为1%。政企合谋对城市土地出让面积的影响与经济发展水平的变化一致，经济发展水平高的城市区域，政企合谋影响土地出让面积就较大，经济发展水平较低的城市区域，政企合谋对土地出让面积的影响较小。（2）在长三角内部一类经济发达城市，从变量估计值来看，人均可支配收入和固定资产投资占GDP的比重对土地出让的影响不显著，政企合谋和财政压力对土地出让面积的影响显著，而二类经济发展城市和三类经济后起城市，政企合谋、人均可支配收入和固定资产投资占GDP的比重对土地出让面积的影响显著，财政压力对土地出让面积的影响不显著。

五、结论

本文利用面板数据模型以长三角城市群为例实证研究了政企合谋对土地出让影响机制，得出以下结论：（1）政企合谋对土地出让的影响存在区域差异，经济越发达城市地区，政企合谋对土地出让的影响越显著，并且政企合谋导致地方政府增加土地出让面积的幅度明显大于经济欠发达地区的情况；（2）在经济发达城市，政企合谋和财政压力均对土地出让影响显著，收入代表的需求和固定资产投资代表的土地引资激励影响不显著，而经济欠发达城市住房需求和土地引资激励对土地出让的影响更加显著。原因可能是不同城市政府对土地财政的依赖程度不同，在经济发达城市，地方政府的财政压力较大，土地价格较高，地方政府倾向于的通过增加国有土地出让量获得高额的利益，这样会导致地方政府与土地开发商私下合谋以获得双赢，带来建设用地的无序扩张、耕地保护目标受到威胁、土地闲置和价格居高不下等一系列问题；而在经济欠发达地区，国有土地价格较低，但刚性需求拉动的房地产业发展和土地引资带来产业税收收入对地方政府来说更重要，因此政企合谋对土地出让量的影响不如发达地区显著。

长远来看应从源头上治理土地出让领域的政企合谋，首先改革对地方政府不合理的政绩考核体系和财事不匹配的财税体制，减少地方政府对土地财政的依赖程度，削弱地方政府政企合谋的动力，推进地方政府由经营市场向公共市场转变，加强对地方政府的权力约束机制。其次加强各地方政府的法制建设，市一级的政府是土地市场所有权的实际控制者，承担着城市建设和土地开发的权利和义务，比中央政府掌握更多的信息，应强化人民代表大会和纪检部门的监督职能，对地方政府的土地出让行为进行严格的土地督察、土地问责和社会监督。

[1]Tirole, Jean. Hierarchies and Bureaucracies: On the Role of Collusion in Organizations. Journal of Law, Economics and Organization, 1986, 2, pp. 181- 214.

[2]张莉，高元骅，徐现祥:《政企合谋下的土地出让》，《管理世界》，2013年第12期，

[3]周黎安：《中国地方政府官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》，2007年第7期。

[4]徐现祥,王贤彬：《晋升激励与经济增长：来自中国省级官员的证据》，《世界经济》，2010年第2期。

[5]周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》，2006年第6期。

[6]陶然、陆曦、苏福兵、汪晖：《地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思》，《经济研究》，2009年第7期。

[7]张莉,王贤彬,徐现祥：《财政激励、晋升激励与地方官员的土地出让行为》，《中国工业经济》，2011年a第4期。

[8]张莉,徐现祥,王贤彬：《地方官员合谋与土地违法》，《世界经济》，2011年b第3期。

贾晶（1983--），女，汉族，湖北武汉人，武汉商学院讲师，华中科技大学公共管理学院博士研究生，从事土地资源管理、房地产管理研究。

课题：武汉商学院校级科学研究课题一般项目《政企合谋对城市土地出让影响的区域差异研究》（2015KY005）