负面清单的行业选择与动态调整

崔凡 邓兴华 裴秋蕊

[摘要] 负面清单单内行业选择标准，是我国进一步开放自由贸易区的重要问题。巴格瓦蒂的次优理论可以作为制订负面清单对单内行业进行特殊监管的理论基础。当前应把由于市场不完全、信息不完整而存在着外部性扭曲、增长潜力扭曲的行业置入负面清单，进行特殊监管，审慎对等开放。此外，还可以通过对单内行业的动态出单来增加行业活力，扩大开放水平。

[关键词] 次优理论 负面清单 入单依据 动态出单

[中图分类号] F741 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）01-0084-04

[基金项目]自然科学基金课题“中国（上海）自由贸易试验区发展机制与配套政策研究”（71341042）；对外经济贸易大学研究生科研创新基金项目（A2012015）；对外经济贸易大学优秀博士学位论文培育基金项目。

[作者简介] 崔凡（1972 — ），湖南益阳人，对外经济贸易大学国际经济贸易学院副院长，教授，博士，研究方向：国际贸易理论与政策；邓兴华（1987 — ），广西岑溪人，对外经济贸易大学国际经济贸易学院博士研究生，研究方向：国际贸易理论与政策；裴秋蕊（1980 — ），女，江苏徐州人，对外经济贸易大学博士研究生，研究方向：跨国经营与对外直接投资。

一、关于负面清单行业选择问题

行业选择问题是负面清单研究和中美双边投资协定谈判中最重要的问题之一，直接涉及我国外资政策的改革问题。负面清单当前已经在上海自由贸易试验区得到了初步应用，并且经上海自贸区管委会制订增删已经出台了2013和2014两版负面清单。但是还存在着负面清单入单依据相对薄弱，修订程序不够透明，缺乏相应的动态调整机制等问题。

在我国初步使用负面清单与不符措施在相关双边投资协定中保留相应行业的外资管理权限的过程中，需要结合我国现有的经济发展水平，不断提高相关政策的透明度和修订的公开与科学性。一方面应该努力争取做到入单有据，所有不符合负面清单外的管理的外资限制措施，都应该是国内法律和部门规章法规等已经明示区分限制的行业，所有清单内行业都应该能查到相应的入单依据。另一方面则是在制订负面清单的过程中，对部分行业应该做到出单有期，即对于一些有可能存在外部性或者尚属于幼稚或新兴产业的部门，不得不在一定时期内采取外资进入审批或者是相应的外资控股限制的情形下，也应该时刻考察监管这些行业的动态经济变动。对于一些在规定时期内，限制外资的过程中由于自身存在种种问题而没有得到充分发展的，由于过度保护而给相关上下游行业和消费者带来了不利影响的行业，应该设定一定的期限使其对外资进一步开放，利用外资的竞争效应和相应的对消费者带来的福利改进，弥补该行业由于外资进来带来的潜在风险。而对于另外一些通过一定时期内的外资限制而得到了保护和发展的行业，也应该在行业发展水平提高之后开放对外资的相应限制措施，以争取在未来获得更好的发展。对这些行业的动态调整，既可以反映我国外资管理政策的前瞻性与科学性，又展示了我国较高的开放水平与改革意识，也使内资意识到行业的保护是有限度的，传达一种强调未来转型升级和竞争加剧的信号，有利于内资企业充分利用相关资源，加强改革创新和转型升级，以应对将来的更加公平开放的竞争环境。同时有限度地在过渡期后最大程度地开放相关行业，也将会使我国在当前以采取负面清单和不符措施为主要形式的双边投资协定谈判中，占据更为有利的地位，争取相关国家对我国企业在更多行业中提供准入前国民待遇或最惠国待遇，以利于我国企业更好地进行海外投资或并购。

二、负面清单管理的理论背景

负面清单的修订，最重要的就是判断一个行业是否需要放进负面清单进行特殊管理，或者是留在清单之外允许外资获得准入前国民待遇，享受和内资进入一样的管理措施。这个过程对政策制订者来说，最主要的理论基础就是巴格瓦蒂的次优理论。次优理论解释是政策会产生什么样的影响，同时应该对什么样的目标应用什么样的政策，来解释政府的政策工具和政策对象选择。

在现实当中，由于市场的不完全，包括外部性等市场失灵因素的广泛存在，也必然会使得一些领域如特定部门或特定地区产生扭曲，而巴格瓦蒂（Bahgwati）对次优理论最大的补充就是，以政策造成的扭曲对抗原先就有的扭曲，在这一思想的指出下，政策制订对象应该是原先就由于市场失灵已有扭曲的领域，同时对于已经有扭曲的领域，应该采用直接和该领域相关的政策来进行干预，比如对于保护国内幼稚产业，应该直接应用产业政策，而不是关税等贸易政策，政策和管理对象的原有扭曲一一对应，这就是次优原理的Target Principle（盯准原则）。

这一原理在包括贸易、农业、税务等政策工具的研究中得到了大量的证实。从这一理论出发，新型投资自由化的政策选择，即可理解为政府应该选择原先存在扭曲的行业，通过列入负面清单，采用不符合准入前国民待遇的特殊监管措施，对这些行业进行管理，包括核审、限制外资比例、控制外资进入速度与禁止进入等手段，来修正这些行业所存在的扭曲。政策制订者研究具体行业是否进入的时候，最重要的即是考察该行业在不采用特殊监管措施而进行单外管理的情况下，是否会出现由于外资进入而带来的扭曲，例如负的外部性，对于文化资源等的潜在风险以及外资本身撤资和运营过程中与东道国的潜在冲突带来的系列扭曲等。如果该行业存在一种或多种的扭曲的可能性，则政府应用负面清单与特殊监管措施对这些行业进行管理即是可行的，合理的。但如果不存在这些扭曲，政策制订者强行将这些行业放入负面清单进行管理，就会造成由于政策干预而造成新的偏离。在这一基础上，审视不同行业是否应该列入负面清單进行管理，即可以转化为考察这些行业是否具有内在的潜在的扭曲问题，进一步考察一个行业是否存在外部性，是否具有潜在的对国家安全和文化及社会稳定等风险，是否有内外资事后监管和控制的差异，是否有可能是幼稚性行业等因素。

除了上述因素之外，还需要考虑的一个问题是，在制订负面清单和学习相关以负面清单和不符措施为主体的新型外资管理方式的过程中，我们的经验不足，特别是难于对所有行业是否存在潜在的扭典得到非常精确而客观的度量，因此制订和调整负面清单的过程，也是一个学习的过程，在理论上而言，则更是一种信息不完全情况下应用次优理论，调整相应行业问题的过程。这一方面需要相关政策制订部门适当保守，在推动开放和外资进入的同时，对于一些较为敏感的行业进行适当的负面清单内监管；同时还需要参考全球其它国家的行业选择与部门选择。对于多数国家都采取外资限制措施的行业或者部门，在对相关行业是否存在扭曲无法判断或者判断为不需要限制外资的情况下，应该参考相关国家的政策选择，对相关行业采取保守稳健的清单内监管措施。

三、负面清单行业选择依据与调整框架

按照次优理论和盯准原则，所有需要放入负面清单进行管理的行业都存在一定的扭曲而不能达到自动的帕累托最优，都可以通过实施相应的监管措施推动行业更好更快的发展，在提高竞争力的同时实现社会福利最大化。

在现实操作中，有如下可能性途径可以用来观察行业是否存在扭曲：

一是我国已有法律和部门规章。法律和部门规章是已有的国内法，无论是上海自由贸易试验区作为区域尝试性立法，或者是在未来的中美和中欧以负面清单为基础的双边投资协定的谈判中，都应该考虑以已有的法律和部门规章为基础，这也是多数国家在双边投资协定中最常见的做法，即保留原有立法中不符合新的投资开放规定的条款不变，待以后国内法修订时再行开放，不因为双边协定的成立而直接将冲突的国内法全部清除。这是因为作为外资管理和政府部门或者从事双边投资协定谈判的部委而言，按照已有法律和部门法规对外资的限制性规则，即是遵从了从事相关行业管理或经营的相关立法人士与实际管理部门的意见，尽管存在着由于立法过程中的部门利益和保护主义的存在，但整体而言，这些法规对外资的限制，往往更多地反映出相关行业的一种原生保护的需要，也反映出这些政策制订者对于政策目标与政策工具的对应性的考虑。对于上海自由贸易试验区的两版负面清单的制订，这一原则无疑是最为重要的，在我国未来与各国进行双边谈判中，需要进一步整理我国已有法律和部门规章条款中对于外资的限制和监管措施，把散落在不同文件中对具体行业的监管要求与管理方案充分反映到谈判草案中，吸收各部门和各立法机构已有的对各行业的认识，去除部分由于环境变化和市场需要已经不适用于过去的一些保护条款的行业，达到基于立法者与行业主管者的对行业是否存在扭曲的基本认识。

二是学界、行业主管部门和行业具体经营企业对于行业的研究报告与申请文书。这部分即是“政学商结合”，在负面清单的修订和增删过程中，从程序上增加透明度和增加政策的说服力的重要途径之一，要广泛听取各方面意见，同时，考察外资所投行业的环境外部性。对于一些排放水平较高的行业，能耗较大的行业，适当地限制外资进入也是合理的。但是这种信息往往来源于具体行业经营者和主管部门的数据与统计资料，而难于为制订外资管理政策和从事双边投资协定谈判的主管部门所得。这就需要修订负面清单，广开言路，广泛听取相关行业和主管部门与学界的看法，综合审慎考虑，稳妥地调整负面清单内容。

三是不同国家间已有的负面清单和不符措施所覆盖的行业范围。要考察其他国家的做法，把世界上多数国家都有所保留的行业也进行相应的保留，避免未来陷于无法周转的境地，同时将一些与我国较为类似或者是发展方向较为类似的国家的保留行业，也借鉴于我国的负面清单修订中。在负面清单的制订，或者是双边投资协定针对不符措施或特殊监管措施的应用部门或行业的列示中，应该尽可能地列示更多行业，包括多数国家都进行的不符措施保留的行业。还要结合我国的实际情况，除了一些涉及国家安全、自然资源与环境、土地以及高科技行业或者是文化等意识形态较重要的行业保留在负面清单中进行特殊监管外，还应考虑将国际上曾经由于外资大幅撤离或者是与东道国容易发生冲突而有负面影响或潜在风险的行业，也一同列示。

四是行业的技术进步速度与我国在该行业的科研水平。负面清单和不符措施管理方式，对于清单内的行业而言，更多的是一种保护作用。那么这种保護作用除了在一般情况下适用于一些外部性较大，市场失灵风险较高的行业之外，另一种可能的需求就是应用于一些增加较快而当前发展还相对薄弱，但由于我国的要素禀赋或者科技水平等的发展变动，在未来有可能成为较有竞争力的行业部门。对于这些部门而言，直接开放外资的准入前国民待遇，可能会对一些处于增长期的企业造成毁灭性打击，因此同时运用产业政策和外资管理政策对相关行业进行一定程度的扶持，可能在一定程度上是合理的。对这些行业进行研究讨论的时候，就需要考察这些行业现有的发展情况以及根据这些行业的科技储备和行业增长水平，观察未来一定时期内这些行业的增长前景。对于一些有较高增长潜力能够成为我国未来一定时期内增长引擎的行业，可以考虑由于行业的幼稚性和这些行业内中资企业竞争力提高带来的正向效果，而给予一定时间的负面清单内的外资监管措施，以争取进入的外资相对有序，能够对国内行业产生良好的示范和竞争效应，而又不至于过度剥夺相关行业的增长空间。在这一意义上，需要注意考察行业的增长空间与潜力，将巴格瓦蒂的次优理论放到一个动态的环境下进行考察，对于一些存在着动态静态收效不一致的部门，以其长期的总收益是否适用负面清单进行监管作为最终决定的依据。目前来看，一些生物制药行业，新能源行业和新法制造业都可以适当考虑列入负面清单，进行相应的一定期限的保护。

但是列示进入负面清单采用不符措施对外资进行限制或禁示的行业，往往也会给国内企业一种保护的幻觉，甚至有可能因此产生垄断或侵害消费者利益的行为。可以进一步增加一种创新性的动态调整条款，对于部分竞争力较弱的行业，以及部分幼稚性行业，考虑增加对相关行业包括行业平均利润水平、规模、国际竞争力等情况的定量考核，酌情删减，避免部分行业由于相关保护而丧失国际竞争力。

根据以上分析，我们可以得到未来修订或准备在双边投资协定谈判中的负面清单一般程序性框架。首先，按照已有的国内成文法和部门规章，整理出完整的外资行业限制；其次，咨询并听取相关行业主管部门、学者与企业的意见，对部分行业是否存在市场失灵，特别是由于外资广泛进入而加重市场失灵的情况进行核实研究，对确实存在包括但不限于外部性、环境资源等公共品风险、文化与意识形态风险、国防安全以及行业发展初期等动态和静态的扭曲，需要通过负面清单进行保护的行业，在已有的成文法的保护上进行增删，再列入负面清单进行管理；对已经列入负面清单的行业，要坚定地进行管控，而对于一些外部性或资源性行业，则根据社会经济发展需要，在坚持可持续发展的基础上进行保护，但对于一些属于短期内产能过剩或发展阶段处于初期的行业，则应该采取动态考核，考察负面清单管理和外资进入对行业的利弊得失，并依据考察结果，对于在保护中依旧无法发展，或者已经得到较为充分的发展而足以与外资合理竞争的行业，列示其移出负面清单的过渡期，为行业转型升级和指导外资未来的投资方向提供明确的信号。坚持这些基础与原则修订的负面清单，将更具有透明度与指导意义，对于提供明确的可预期的投资开放自由化，和适当地保护我国行业和产业的竞争力与有序稳定的经济社会秩序是更为有益的。

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