影响美国公共教育券计划推行的因素探析

曾媛媛

摘要： 美国的公共教育券计划自20世纪60年代开始试行，至今，全美只有个别州和哥伦比亚特区实施了该计划。公共教育券计划缓慢而曲折的发展是多种因素造成的：公共教育券支持者与反对者在其合法性、有效性和可行性方面的激烈论争；既得利益集团在公共教育券政策制定、实施、评估过程中反抗所造成的强大阻力；美国两党制和三权分立的制度；制度层面的改革对教育结构的破坏。

关键词： 合法性；有效性；可行性；既得利益集团；美国制度；公立学校；私立学校

中图分类号： K26文献标识码：A 文章编号：1005-6378（2015）01-0129-06

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2015.01.025

教育券理论是由美国经济学家米尔顿·弗里德曼于20世纪50年代末正式提出来的，后经詹克斯、库恩、苏格曼等人的修改，衍变出了“自由市场”“补偿市场”和“收入关联市场”三种不同的模式。教育券按照资助主体的不同可以分为私人教育券和公共教育券两种，公共教育券是指由联邦或州政府通过公共财政资金进行资助的教育券。公共教育券计划的核心思想是将公共资金以教育券的形式发放到家长手中，家长为自己的子女选择合适的学校就读，然后将教育券交给所选学校，学校再凭借教育券去政府部门兑换资金。该计划将教育的选择权交给了教育的消费者——家长，家长的自由选择为学校之间带来了竞争，将市场化引入教育系统当中，从而对政府在教育中的作用进行重新定位，打破公共教育的垄断地位。公共教育券计划于20世纪60年代在美国的个别学区（罗契斯特学区和洛克学区）试行，但由于种种原因均以失败告终。直到1990年威斯康辛州“密尔沃基市家长择校计划”才拉开了公共教育券实践的序幕，然而，该计划的推行也并不是一帆风顺的。至今，全美只有6个州（弗蒙特州、缅因州、威斯康辛州、俄亥俄州、佛罗里达州和犹他州）和哥伦比亚特区实施了公共教育券计划[1]。美国公共教育券计划的推行之所以如此缓慢而曲折，是各种因素影响的结果。

一、支持者与反对者的激烈论争造成了

不利于公共教育券计划推行的环境教育券理论自提出之日起就受到质疑，公共教育券计划更是受到了支持者和反对者的激烈论争。争论的焦点主要集中在公共教育券计划的合法性、有效性和可行性。公共教育券计划在争论不休的环境下必然会发展缓慢甚至停滞不前。

（一）合法性的论争使公共教育券计划的推行缺乏保障

美国宪法第一修正案规定国会不得以任何法律确立国教，不得妨碍公民宗教信仰的自由。反对者认為公共教育券计划使公共资金进入教会学校从而支持其发展，因此违背了政教分离的原则。威斯康辛州密尔沃基市的“家长择校计划”经历了艰辛的诉讼道路[2]：计划实施之初并不包括教会学校，但是反对者以“政府资金必须用于公共目的”为由向威斯康辛州最高法院提起诉讼。州最高法院于1992年以4∶3的投票比例作出判决，支持家长择校计划的实施；1995年家长择校计划的实施范围扩展到了教会学校，反对者的抗议更加激烈，认为计划违反了政教分离的原则。1998年

收稿日期：2014-10-20

6月10日，州最高法院以4∶2的选票认为择校计划是合法的，理由是政府并没有将资金直接投入教会学校，而是由拥有选择权的家长决定教育资金的去向，家长择校计划在这一点上是保持中立的；然而州最高法院的判决并没有给诉讼画上句号，直到1998年11月9日美国最高法院以8∶1的投票结果做出终止威斯康辛州诉讼的决定。漫长而曲折的诉讼同样发生在克利夫兰市教育券计划实施过程中[3]。1996年开始实施的克利夫兰市教育券计划不像密尔沃基市家长择校计划一样包括宗教学校，但是同样遭到了各种组织的强烈反对，他们想通过法律程序维护自己的利益。克利夫兰市教育券计划一直诉讼不断，直到2002年美国最高法院判定该计划不违反美国宪法。此外，佛罗里达州、犹他州、哥伦比亚特区等的教育券计划面临同样的诉讼问题。可以说，只要有教育券计划实施的地方就会有合法性的论争。由于缺乏有力的法律支持和保障，公共教育券计划很难顺利推行。

河北大学学报（哲学社会科学版）2015年第1期（二）有效性的论争使公共教育券计划的推行丧失了动力

纵观美国各州现在推行的公共教育券计划，主要有三种类型[4]：以“密尔沃基家长选择项目”为代表的补贴性公共教育券为低收入家庭提供了教育选择的权利，从而达到教育公平的目的；以“佛罗里达州机会奖学金项目”为代表的竞争性公共教育券引入竞争机制，促使不合格公立学校提高教育质量；以“弗蒙特州和缅因州公共教育券”为代表的扩充性公共教育券是为了弥补公立学校数量的不足，同时提高政府使用教育资金的效率。由此可知，公共教育券计划的目的主要有两种：其一促进教育公平，其二提高教育质量。然而公共教育券计划的评估结果显示，研究者对于教育券计划在提高教育质量、促进教育公平上是否有效莫衷一是：对不同公共教育券计划的研究结论不一致，即使是同一个公共教育券计划的研究所得结论也截然不同。沃尔夫（Wolf） 等人采用随机实验的方法并使用“黄金标准”的评估方法对哥伦比亚特区的教育券计划进行了研究[5]，最后得出结论：该计划能够提高低收入家庭学生的阅读水平，高等学校的毕业率也有了显著的提高。季柏门（Gibelman）和朗斯（Lens）认为私立学校中那些接受教育券的学生比公共学校的学生成绩要低[6]218。布莱斯勒（Bresslour）采用观察法和访谈法对洛克区教育券计划进行研究，得出结论[7]：洛克区的教育券计划取得了积极的成效，包括提高了家长对学校活动的参与度、学校管理更加民主、课堂设计多样化。“密尔沃基市家长择校计划”是美国实施最早同时也是最典型的公共教育券计划，对该计划的研究自然也最多。怀特（Witte）作为该计划的评估员对“1990-1995年家长择校计划”进行了追踪调查。他采用问卷调查、访谈、课堂观察、会议记录等多种方法研究了教育券计划对教育质量和教育公平的影响，最后得出结论[2]73：在学校的组织和管理方面，教育券计划改善了主要学校的资产负债，降低了教师和学校管理人员的流失率，修整、扩大甚至重建了教学楼；在学生的学习成绩方面，教育券参与者与未参与者在阅读和数学方面的成绩没有明显区别，但随着年级的升高，参与者的平均成绩高于国家标准；在教育公平方面，该计划为贫困家庭的子女提供了更好的教育机会。同样是对密尔沃基市家长择校计划进行的调查，赫斯（Frederick M. Hess）则认为[8]教育券计划产生的竞争非常有限以至于不能对学校的工作产生影响，也不能改变学生的学习情况。法雷尔（Farrell）等人认为[3]黑人学生的教育需求没有在教育券计划中得到满足，对教育公平的影响不大。教育券在“提高质量”和“促进公平”两个关键问题上缺乏有力的说服力，使得反对者掌握了有利的论据而支持者则丧失了推行计划的动力，所以公共教育券计划的推行困难重重。

（三） 可行性的论争使公共教育券计划的推行动摇了根基

公共教育券的实质即教育市场化。这就存在一个问题——“教育市场化是否可行”。美国不少学者对教育市场化提出了批评：他们认为教育系统与经济市场之间存在着根本的不同，它们有着各自的属性和准则，在实施过程中的目标、动机、方式和评价标准等都是对立的，在教育市场化的实施效果上，批评者认为教育市场化不能促进教育公平的真正实现，相反可能会妨碍社会融合甚至导致种族隔离；以营利为目的的私立学校在市场化的教育系统中取得了合法的地位，而公立学校为了生存不得不舍弃社会目标而选择经济目标，最终导致社会发展的停滞不前。面对种种批评，以教育市场化为实质的公共教育券计划必然也受到了各种抨击。

“家长择校”是公共教育券计划实施的关键，然而家长选择学校的过程亦是教育券反对者进行质疑的重点。众所周知，信息的开放与畅通是消费者在市场中进行选择的前提，否则会对选择者造成不公。公共教育券计划在实施过程中，无法保证择校信息的真实与全面。例如，怀特（Witte）在对“密尔沃基市家长择校计划”进行的评估中调查了家长获得择校信息的方式，结果显示[2]57：在参加择校计划的家长中，从朋友或亲属那里“听说”的占50.9%；通過报纸了解的占24.2%；通过电视和广播得到消息的占21.4%；从私立学校中获得相关信息的占17.7%。调查结果透露出：那些处于不利地位的家庭，由于其教育程度和经济状况缺乏对市场信息的充分掌握，影响自由择校。此外，家长在选择学校的过程中，很容易根据自己的意愿进行选择而忽视子女的想法，这种个人偏见可能会对子女的成长带来伤害。“教育市场化”与“家长择校”这两点一旦被抨击，公共教育券计划自然就动摇了根基，根基不稳何谈顺利发展？

二、既得利益集团的反抗成为阻碍

公共教育券计划推行的强大阻力公共教育券计划的推行触动了美国教育系统中相当多人的利益，这些既得利益者在美国现行的教育体制中掌握着优势的资源，他们是拥有相同诉求的利益集团。反抗公共教育券计划的既得利益集团包括各种游说集团、美国教师联盟（American Federation of Teachers）和国家教育联合会（National Education Association），其中以美国教师联盟为主。作为美国劳工联合会的教师分会，美国教师联盟于1916年成立。该组织包括美国公立学校中的教师及教育行政人员，其责任是为组织成员争取更多的利益，例如更高的薪水、更多的福利、延长任期保障、提高教师资历标准等。在美国现行的教育体制中，公立学校不管其教育质量如何都会得到联邦政府和州政府的教育资金，公立学校之间不存在竞争更不会与私立学校和教会学校产生竞争，公立学校不言而喻地处于美国教育系统中的垄断地位。在这个教育系统中，公立学校的教师和行政人员享受着良好的待遇，并且从来不会为自己的未来担忧。然而，公共教育券主张那些被家长选中的学校（除了公共学校，还包括私立学校甚至教会学校）才有资格获得教育资金，从而打破了公共学校工作人员的安逸。公共学校工作人员的利益受到了威胁，为教师和教育行政人员谋利的美国教师联盟必然会在与公共教育券相关的各种环节，通过多种途径来表达诉求，争取利益。

首先，既得利益集团影响了公共教育券政策的制定。在政策制定的过程中，政府也可以视为追求特定利益的利益集团，政府的最高利益即谋求社会的健康快速发展。因此，政府相关部门的政策制定者在制定公共教育券政策时不仅要考虑政府的利益，而且要顾及相关利益集团的意愿，并权衡和协调各利益集团之间的诉求。在政府面对的各种利益集团中，以美国教师联盟为代表的既得利益集团属于强势利益集团。他们拥有强大的政治和经济力量，准备凭借其政治地位和政治影响力随时投票否决公共教育券计划，从而阻碍了公共教育券政策的制定。此外，游说、辩论、刊登广告等都是既得利益集团在争取利益过程中采取的手段，必要时他们也会采取示威或罢工等激烈的形式进行反抗。既得利益集团的各种行为，严重妨碍了公共教育券政策的制定。假如没有相关的政策支持，公共教育券计划就失去了保障。其次，既得利益集团影响了公共教育券计划的推行。即使有政策支持的公共教育券计划在推行的过程中依然会遭到既得利益集团的反抗，他们可以向高一级法院提起申诉。以“密尔沃基市家长择校计划”为例，既得利益集团以“政府资金不得用于公共目的”“政教分离”为理由不断对该择校计划提出申诉，直到1998年美国最高法院判定其合法才终止了漫长的诉讼道路。持续不断的法律纠纷使得公共教育券计划的推行缓慢而曲折。最后，既得利益集团影响了公共教育券计划的评估。政府相关部门对实施的每个公共教育券计划都会派出专业人员进行及时的调查和评估，而这些评估者中不乏既得利益集团中的成员。他们会站在已有的立场上按照一定的程序对公共教育券计划进行抽样、收集和整理、分析。看似客观的调查，实质上却带有评估者的观念立场和价值判断，最后得出对自己有利的结论。这些对公共教育券不利的结论必然影响公共教育券计划的推行。例如：在对华盛顿哥伦比亚特区教育券计划进行的评估中[9]，调查者（其中包括教师联盟的成员）认为该计划没有提高学生的学习成绩，应该终止该计划。由此可知，既得利益集团影响了公共教育券政策的制定、实施推行、评估的全过程。莫（Moe）[10]认为公共教育券计划于2000年前后进入沉寂期与教师联盟的强烈反抗存在很大的关系。

三、美国的制度直接影响公共

教育券计划的推行美国实行的是两党制的政党制度和三权分立的政治制度，这种制度直接影响公共教育券计划的推行。在美国，民主党和共和党通过总统竞选轮流执政，两党代表不同阶级的利益，在政治、经济、文化和教育等方面有不同的主张。民主党属于自由派，主要代表社会下层民众和弱势群体的利益，如劳工阶层、少数族群、移民和黑人等，它注重革新和社会公平；共和党属于保守派，主要代表资产阶级、白领阶层等的利益，它推崇传统价值和社会稳定。

弗里德曼提出教育券思想时，在《资本主义与自由》一书中写到：“为了对政府所规定的最低学校教育提供经费，政府可以发给家长们票证。如果孩子进入‘被批准的教育机关，这些票证就代表每个孩子在每年中所能花费的最大数量的金钱。这样，家长们就能自由地使用这种票证，再加上他们所愿意添增的金额向他们所选择的‘被批准的教育机关购买教育劳务。教育劳务可以由以营利为目的的私营教育机关或非营利的教育机关所提供。政府的作用限于保证被批准的学校的计划必须维持某些最低标准，很像目前对饭馆的检查，要求保证最低的卫生标准那样。”[11]由此可知，教育券限制了政府在教育系统中的权力，因此，民主党和共和党在“政府权力”问题上的分歧导致其对公共教育券立场的对峙。民主党主张“大政府”，它认为只有政府的管理才能消除现实社会中的种种不公平现象，因此反对公共教育券计划；共和党为了维护个人自由主张“小政府”，即限制政府的权力，因此支持公共教育券计划。代表不同政党利益的总统在执政期间对公共教育券的态度影响了其计划的推行： 20世纪60年代末70年代初，共和党总统尼克松（Richard Nixon）在其任职期间支持公共教育券计划。1970年公共政策研究中心制定了教育券意见，1971年加利福尼亚州洛克学区（Alum Rock）开始试行公共教育券计划。尽管由于种种原因试验以失败告终，但是却为以后公共教育券计划的实施提供了借鉴；共和党人里根（Ronald Reagan）和布什（George Bush）在任职总统期间对公共教育券的支持是直言不讳的。里根总统对公共教育券的强烈赞成迫使国会三次对教育券法案进行审核，推动了教育券立法，并于1985年通过了与公共教育券计划相关的“教育机会均等法案”；有了法律的保障，公共教育券计划终于在1990年于威斯康辛州的密尔沃基市站稳了脚跟。布什总统不但公开支持密尔沃基市家长择校计划，而且于1992年向国会提交了雄心勃勃的教育券法案。虽然国会并未通过该教育券法案，但是布什总统却亲自监督教育券法案在威斯康辛州立法机关的进展情况。当这一法案在威斯康辛州通过之后，他和副总统奎那（Dan Quayle）邀请教育券法案的主要成员威廉姆斯（Annette Polly Williams）进入白宫商讨作战计划。可见，布什对公共教育券计划的热衷。此外，布什将教育财政资金中的一大部分用于公共教育券计划。民主党总统克林顿反对将政府的公共资金用于选择私立学校，而是支持“特许学校计划”——将教育权力从政府转移到学校。在其执政期间，特许学校的迅速发展妨碍了公共教育券计划的推行。共和党总统小布什上台以后，试图为公共教育券计划提供联邦法律的保护。于是，小布什于2001年向国会提交了与公共教育券政策相关的教育改革计划。在美国最高法院宣判克利夫兰市教育券计划并不违宪后，小布什公开称赞这一判决具有历史意义。这为公共教育券计划的推行奠定了法律基础，被认为是公共教育券发展的转折点。现任总统奥巴马作为一名民主党不赞成公共教育券计划的推行，议会的教育法案也删除了教育券的相关规定。至今，实施公共教育券计划的地区还非常有限，参加公共教育券计划的学生不及全体学生数的0.04%。由此可知，不同党派的态度会直接推动或妨碍公共教育券计划的进展。

美国立法权、行政权和司法权“三权分立”的政治制度可以使权力之间相互制衡，从而防止权力的滥用，同时也产生了一些问题。权力的分散导致一些政策法案虽然进行了商讨却没有做出最后的决定甚至会遭到长期的搁置，这种现象尤其体现在备受争议的问题上，例如公共教育券计划。公共教育券计划缺乏法律政策的保障，推行起来不会一帆风顺。

四、制度层面的改革使公共教育

券计划的推行困难重重公共教育券计划打破了美国公共教育的垄断地位，试图从制度层面对美国的教育进行改革。然而，公共教育在美国历史中发挥了重要的作用。19世纪30年代美国涌现出移民潮，为了同化世界各地的移民，公共教育开始兴起。20世纪初，公共教育经过艰辛的发展而初具规模。至今，美国公共教育制度已经基本成熟。政府通過开办公立学校向带有不同民族文化和社会背景的学生传递共同的价值标准，为维持社会稳定发挥了举足轻重的作用。然而，公共教育制度发展至今也出现了许多弊端。由于政府对公立学校的保护和支持，公立学校缺乏竞争已经成为教育系统中的垄断组织，美国教育制度中存在的问题也越来越严重：首先，公立学校的教育效率低下。调查数据显示，自20世纪60年代开始，学生的成绩在标准化测验中显著降低。已经形成的科层制的教育制度，由于从联邦到学区的等级结构和非人格化的规章制度导致公立学校工作效率很低。其次，辍学率越来越高。公立学校学生的辍学率在1981—1987年七年的时间里由10.1%上升到12.4%[2]41，由此可见辍学率增长之快。再次，公立学校校园安全问题层出不穷。毒品、枪支、暴力事件等问题的屡次发生使家长对校园安全问题忧心忡忡，相关报道更是屡见不鲜。最后，教育系统中出现了严重的教育不公平问题。由于就近入学的限制，弱势群体如非裔学生和少数民族学生只能到问题重重的公立学校就读。而家庭环境优越的学生则可以选择高质量的学校。教育的不公平还会进一步导致社会的不公平。

美国现行教育体制中出现的问题是有目共睹的，教育改革运动自上世纪50年代起更是一浪高过一浪。绝大部分改革都是从教育制度内部寻找解决方案，例如学科结构运动、生计教育运动、课程改革、教师教育改革等等。然而，公共教育券计划则试图通过市场竞争来撼动公立教育在教育系统中的垄断地位，这种对教育制度进行的改革势必会困难重重。反对者认为公共教育券计划会破坏美国原有的教育结构。首先，公共教育券计划影响公立学校的发展。反对者认为公共教育券计划并不能像其支持者设想的那样通过竞争改善公立学校质量、效率和安全问题，反而会影响公立学校的正常发展。公共教育券支持者和反对者都认为，要想解决教育现状中存在的问题必须对公立学校进行改革。支持者认为竞争能够迫使公立学校进行改革。反对者则表示竞争对公立学校造成的压力不一定促使其进行改革，大量的财政支持才是公立学校进行改革必不可少的，然而，持有教育券家长的选择会使教育资金流向私立学校甚至宗教学校。教育经费的丧失，使得公立学校的改革成为无源之水，必然无法进行。此外，公共教育券计划带来的教育市场化使得原本以公共利益为主的公立学校不得不迎合市场的需要而寻求经济利益，这不但会影响公立学校的正常发展而且无益于国家和社会。其次，公共教育券计划可能使私立学校的发展丧失独立性。独立性是私立学校与公立学校最大的区别，也是私立学校进行发展的支柱。公共教育券使得私立学校接受政府资金，这样私立学校就会受到一定的限制。接受教育券的私立学校会在一定程度上按照政府的标准运行和发展，这样就会导致私立学校在原本熟悉的生产空间遇到改变后无所适从。此外，私立学校的接纳能力是有限的。接受教育券学生后私立学校会改变原有的班级人数，学生原有的结构也会发生改变，这些都会引起私立学校学生家长的不满，进而引发一系列的问题。制度层面的改革会破坏教育结构的质疑使得公共教育券计划的推行困难重重。

五、小结

公共教育券计划自推行之日起至今缓慢而曲折的发展是多种因素共同作用的结果：公共教育券支持者与反对者在其合法性、有效性和可行性三个方面的激烈论争；既得利益集团在公共教育券政策制定、实施、评估过程中反抗所造成的强大阻力；美国民主党和共和党轮流执政的政党制度和三权分立的政治制度；制度层面的改革对教育结构的破坏。通过对以上影响因素的分析，可以预言公共教育券计划将来的推行也不可能一帆风顺。虽然公共教育券计划是否應该推行还有待时间的证明，但是它受到的巨大争议和在美国所引起的轩然大波已经给我们留下了宝贵的财富，因为争议已经给予了人们太多的思考和启迪。

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[12]何振海.美国州级公立高等教育发展模式研究[M].保定：河北大学出版社，2014.

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