农村土地产权改革背景下“三农”金融服务创新的思考

张云

纵观历史，农村土地产权制度作为最基本的制度安排之一，始终对国家经济社会发展产生着重要影响。当前，顺应国家宏观经济和“三农”发展的趋势和要求，党中央、国务院着力推进新一轮农村土地产权制度改革，进一步盘活农村土地资产，赋予农民更多财产权利。从“三农”金融服务角度看，农村土地产权改革既带来了巨大的机遇，也提出了新的挑战。涉农金融机构应加强研究，积极应对。

一、近年来中国农地产权金融服务的实践探索

改革开放后，中国“公有私营”的农村土地制度逐步确立，农村土地使用权日益放活，基于农地产权的现代金融服务开始孕育和发展。特别是党的十七届三中全会以来，监管部门积极推进农村金融抵押担保方式创新，各地围绕农地产权开展的金融创新不断涌现。

（一）基于土地承包经营权的融资服务实践

长期以来，土地承包经营权抵押一直受到严格的限制。2010年人民银行、银监会等部门决定在全国范围内探索开展农村土地承包经营权抵押贷款业务，开启了基于土地承包经营权的融资服务实践。主要有以下几种类型：

1. 直接抵押贷款实践。抵押人将自有或者第三方拥有的土地承包经营权直接抵押给金融机构进行贷款。2013年，在湖北襄阳、钟祥等地，农业银行湖北分行针对单户贷款额度不超过300万元的农村个人生产经营贷款业务，试点接受农村土地承包经营权抵押。此模式操作较为简单，中间环节少，融资成本较低。但在当前土地承包经营权抵押仍受法律限制的情况下，金融机构面临的风险较大。

2. 入股权抵押贷款实践。主要有三种形式：一是以农村土地承包经营权入股成立农村互助性合作经济组织，合作组织用聚集起来的土地使用权证作为抵押，向金融机构申请贷款；二是两个以上经营户以拥有的土地产权作为股权成立联营公司，公司以其股权作抵押申请贷款；三是合作组织成员或者公司股东以自身土地经营承包权形成的股权为抵押向金融机构申请贷款。山东枣庄自2008年开始探索第一种形式的土地使用权抵押贷款。目前，枣庄市已建立农村土地专业合作社1 600家，流转土地约70万亩，累计实现农村土地使用权证抵押贷款5亿元。

3. 反担保贷款实践。第三方担保机构为借款人向金融机构贷款提供担保，借款人以农村土地承包经营权向担保机构提供反担保。在实践中，提供担保的机构主要有三种：一是政府出资组建的担保中心；二是商业原则组建的担保公司；三是农村互助性合作经济组织。吉林、山西、四川等地2012年以来探索开展了土地流转收益保证贷款业务。农民将土地承包经营权转让给政府成立的物权融资公司，由物权公司提供担保，金融机构发放贷款给农民。如果贷款出现不良，物权公司将土地经营权另行发包，用转包费偿还银行贷款。目前，吉林省42个县（市）已经成立物权公司，22个地区已经开展这项业务，各金融机构总计放款7 000余笔，总额累计达3亿元。

4. 农地信托融资实践。在坚持土地所有权及承包经营权不变前提下，农村集体组织或者农户个人将一定期限的经营权，委托给信托公司进行经营管理。2013年安徽宿州埇桥区政府与中信信托合作，成立国内第一只土地流转信托计划——“中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301期”，期限为12年。产品分为两个部分：第一部分是财产权信托，由当地农户将土地承包经营权交给中信信托，涉及流转土地5 400亩，由安徽帝元农业作为服务商提供服务；第二部分是资金信托，中信信托以土地经营权为基础发行金融产品为帝元农业进行融资，后者获得资金支付流转土地租金及项目建设及运营开支。流转土地农户将获得信托受益权。在信托计划存续期内，中信信托还计划发行适度规模的B类信托单位，以满足其对土地进行重新归集整理与开发资金需求。类似还有中信信托山东青州项目和北京信托无锡桃源村项目。

（二）基于集体经营性建设用地使用权的融资服务实践

近年来，随着沿海地区工业化的迅速发展和部分大城市周边城镇化的推进，部分地区在农村集体建设用地入市方面进行了探索，并在金融服务上开展了一系列创新。

1. 借助土地交易中心直接抵押的广东实践。广东省自2003年以来开始探索集体建设用地抵押融资业务。基本做法是：抵押贷款人以《集体土地使用证》以及地上建筑物合法产权证书为抵押，并经市、县国土资源管理部门登记后，直接向金融机构申请贷款；如果贷款不能按期偿还，金融机构可在市、县土地交易中心对集体土地使用权进行处置，或可申请市、县土地储备机构收购。当地农信社自2003年以来一直接受集体建设用地作为抵押物，中国银行和建设银行当地分行也在2006年试点开办了集体建设用地抵押贷款。

2. 基于“城乡建设用地增减挂钩”的成都和重庆实践。四川省成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，2010年出台集体建设用地使用权抵押融资专项办法。其最大特点是基于“城乡建设用地增减挂钩”项目（即“拆院并院”），用于抵押的主要是实施土地综合整理取得的集体建设用地。以“郫县唐元镇青杨村灾后重建城乡建设用地增减挂钩试点项目”为例，农业银行四川分行以青杨村土地整理项目后用于出让的357.1亩集体建设用地使用权为抵押，以节余的集体建设用地指标出让收入作为第一还款来源（郫县土地储备中心按照45万元/亩的价格进行收购），成功发放项目贷款1.25亿元。重庆市也进行了与成都市类似的探索，金融机构接受农村建设用地复垦形成的“地票”作为抵押物。目前，重庆市基于“地票交易”的集体建设用地融资余额已超过80亿元。

3. 集体建设用地经营收益权质押的北京实践。为破解集体建设用地抵押融资受限局面，北京市创新集体建设用地收益权质押方式。基本做法是：在项目建设初期，采取金融机构认可的第三方保证或质押担保方式；待固定资产建成产生租金收入后，在上述担保的基础上，以集体土地租金收入追加应收账款质押担保。如农业银行北京分行就是以这种方式对大兴区旧宫镇改造项目进行了支持：在集体土地前期拆迁安置阶段，引入政府、村级联营公司外的合作第三方，约定以承租方式从事项目后续建设、招商、经营管理等；以村集体联营公司为承贷主体，选择资质好、能认可的第三方担保公司为贷款提供连带保证责任担保，同时追加项目用地的收益权质押，并以项目建成后的租金收入作为还款来源。目前，农业银行北京分行已成功向北京大兴旧宫镇改造项目发放贷款2亿元。

（三）基于农房所有权和宅基地使用权的融资服务实践

农村宅基地使用权承担着社会保障功能，是较为特殊的集体土地权利。现行法律明确，宅基地使用权不得抵押。因此，近年来出现的农村房屋所有权抵押融资实践中，宅基地使用权的处理是核心。

1. 宅基地使用权县域范围内流转的温州实践。2012年年底，温州市出台了《关于推进农房抵押贷款的实施办法》，允许农民以“房产证+集体土地使用证+村委会认可书”作抵押物申请贷款，贷款额度为房屋市场评估价60%～80%。若贷款出现违约，被抵押农房可以在县域内处置拍卖（依托温州市农村产权服务中心）。目前，温州已有13家银行业金融机构开展农房抵押贷款，贷款总额超过80亿元。

2. 变更宅基地土地权属性质的成都实践。成都市自2009年开展了农房抵押贷款试点，由市政府组建的国有担保公司，或者由各区（县）政府出资成立的政策性担保公司为农户贷款提供担保，农户以《房屋产权所有证》和《集体建设用地使用证》提供反担保，向成都农商行申请贷款，贷款金额不超过评估价值的60%。其主要创新和政策突破体现在：在设定抵押时，登记机构将拟抵押的农村房屋所涉及的宅基地使用权，变更为集体建设用地使用权。这就为一旦发生违约金融机构对抵押的房屋和宅基地进行处置提供了可能。

二、新一轮农地产权制度改革为“三农”金融服务带来的机遇与挑战

为进一步释放农村经济社会发展活力，党的十八届三中全会部署了新一轮农地产权制度改革。改革的核心是明确各类土地产权归属，突破原有制度对承包地经营权和农房的抵押担保和流转、城镇建设用地指标以及农地产权交易对象等方面的限制，有利于稳定经济交易预期、降低经济交易费用、激发经济交易潜力，促进农村经济发展方式的转变。这既对金融机构开展“三农”服务提供了难得的机遇，也带来了一系列的挑战。

（一）新一轮农地产权改革为“三农”金融服务带来的发展机遇

1. 农地产权交易流转蕴藏丰富金融需求。农地产权改革催生的农地产权交易市场，孕育着巨大的金融需求。一是产权交易服务的需求。初步测算，0.5亿亩左右的农村集体经营性建设用地如果实现同地同价，以平均每亩20万元计算，价值10万亿元；目前已经流转的3.8亿亩承包地，以亩均年租金800元计算，年租金价值3 000多亿元；2.55亿亩的宅基地，以每亩20万元计算，潜在总价值50万亿元。针对规模巨大的农地产权公开交易市场，金融机构可以提供包括交易组织、资金托管、资金汇划、代理支付、账户开立、短期融资等一系列的金融支持。二是土地整治、储备和土地经营融资需求。围绕农地产权交易，前期的土地整治、后期的土地专业服务和土地经营，将产生大量的融资需求。以宅基地整治金融需求为例，按照一半宅基地（1.28亿亩）进入整治市场、整治成本每亩18万元、20%的项目自有资金计算，融资需求将高达18万亿元。三是抵质押融资需求。随着改革的深入，以农地产权作为合格抵押担保方式的融资需求将进一步释放。以农地承包经营权抵押为例，按照15年抵押期、亩均价值800元/年、60%的抵押率测算，仅10%的承包土地（1.3亿亩）经营权的抵押市场就将超过9 000亿元。

2. 农村经济发展方式转变推动“三农”金融业务提质增量。农地产权改革将加快推动农村经济发展方式的转变，培育出更为优质的客户主体、更具成长性的细分行业，并优化经营模式。一是农业规模化产业化发展的金融需求。农地产权改革将进一步加快土地流转，为专业大户（家庭农场）等新型农业经营主体发展规模经营创造条件。到2014年年底，全国已有经营面积在50亩以上的专业大户318万户，家庭农场87.7万家，农民合作社128.9万家，龙头企业12万家。同时，农产品种养环节与储藏、初加工、流通及生产服务环节之间的联系更为紧密，形成稳定的产业链条。农业规模化产业化发展，为“三农”金融服务开拓了新的发展空间。二是农村二三产业转型升级的金融需求。农村集体经营性建设用地使用权改革，将衍生丰富的农村二三产业转型升级金融需求，包括特色资源整体开发，劳动密集型制造业产业转移，龙头企业供应链整合，新能源、新材料、环保产业等新兴产业发展以及以农村商品流通业、小城镇商贸服务业为重点的农村服务业等众多领域。以未来0.5亿亩集体经营性建设用地用于承载县域工业、每亩投资强度100万元计算，投资额将达50万亿元，金融需求达10万亿元。三是城镇化整合开发的金融需求。农地产权改革强化了农村城镇化的土地支撑、资金支撑和产业支撑，在新型农村社区建设、农村基础设施和公共事业建设、城镇功能区整体开发、“三旧”改造等领域孕育了丰富的金融需求。据测算，2014～2018年的小城镇基础设施投资年均约需4 900亿元，20%的资金由金融机构提供，则需要融资近千亿元。

3. 农地产权制度变革为金融创新提供了条件。农地产权制度变革将推动金融需求多元化，并有利于优化信用环境，改变风险和成本结构，为农村金融创新创造了良好条件。一是助力综合发展。农地产权改革蕴藏着多元金融服务需求，包括土地及其相关信贷的证券化；项目的投融资顾问服务、优质产业化龙头企业的脱媒化融资需求；城乡基础设施建设企业的脱媒化融资需求；县域个人、对公客户的投资理财、保险、支付结算等金融需求，这为农村金融机构开展综合金融服务提供了可能。二是形成平台服务。农地产权流转金融需求额度大、期限长、风险大，为推动农地产权流转，政府在补贴、设立担保公司、建立风险补偿基金等方面推出了一系列举措，这为金融机构通过构筑风险管理平台、信贷管理平台和业务拓展平台，开展平台型金融服务创新提供了条件。三是促进担保创新。承包地经营权、集体经营性建设用地、农房和宅基地使用权的抵押创新有助于金融机构扭转过去过度依赖房地产抵押、联保的格局。同时，依托农地产权流转建立起来的农村社区自治组织、涉农经济组织、政府性风险管理机构，又为农村金融机构完善担保机制设计提供了条件。四是改善风险控制。农地产权改革在深刻改变农村社会关系的同时，也在优化农村信用环境。随着农村经济转型升级的推进，农村金融风险由分散向集中转变。再加上风险补偿体系、担保体系以及担保创新的推进，有助于降低“三农”金融风险。

（二）新一轮农地产权改革为“三农”金融服务提出了新的要求和挑战

1. 政策制度挑战。一是法律制度存在障碍。目前，根据《担保法》、《物权法》、《公司法》、《农村集体土地承包法》等法律相关条款：农村承包地经营权、宅基地使用权、农村房屋财产权都不能进行抵押担保；农村集体经营性建设用地使用权流转范围有限、不能单独设押。这些法律障碍都影响着“三农”金融服务的开展。二是配套制度不完善。目前，农村土地的集体所有权基本完成了确权，但宅基地使用权、农村土地承包经营权的确权登记颁证工作刚刚开始起步，产权归属尚未完全划清。同时，农地抵押登记系统、价值评估体系、担保体系都尚未全面建立，交易市场建设滞后，交易中介组织力量薄弱，处置变现难，都制约着“三农”金融服务创新。三是风险分担制度不健全。目前，以农地产权抵押贷款为对象的风险补偿基金体系尚未建立。即使起步较早、已经建立风险补偿体系的区域，由于风险补偿范围窄、条件要求高，补偿也难以及时、足额获得，影响了金融机构开展相关业务的积极性。

2. 产品服务创新挑战。一是贷款产品要素优化不足。虽然农房财产权、宅基地使用权、农村经营性集体建设用地使用权以及农村土地承包经营权抵押贷款产品已经在少数试点地区、少数机构推行，但额度偏低、期限不能匹配经营周期、还款方式不能适应客户现金流特征等问题普遍存在。二是多元化融资产品创新不足。目前，农地产权抵押创新主要应用于贷款中，而包括融资租赁、土地信托、土地资产证券化等产品几乎还是空白。同时，各类金融产品之间的整合还存在不足，不能完全适应新的金融需求。三是整体服务方案创新不足。农地产权流转及其衍生的金融机遇，需要金融机构积极整合各类社会组织、市场中介、优质龙头企业和其他金融机构，形成有效服务合力。同时，还需要金融机构提供综合解决方案，这对金融机构整合与整体服务设计能力提出了新的挑战。

3. 风险管理挑战。随着农地产权改革的推进，由此衍生的相关金融业务也面临着新型风险，这对金融机构创新风险管理提出了挑战。一是产业风险。随着农地产权改革的推进，农村产业集聚加快，农村产业结构调整加速，风险敞口和风险形式都在变化。二是抵押担保物管理风险。主要是土地流转纠纷、农地抵质押物权价值波动、农地产权抵押资产处置难等风险。三是风险管控机制挑战。随着经营重心的下沉、市场领域的拓展，商业银行需要进一步调整风险容忍度、增加风险评级敞口、完善呆坏账核销制度等，以适应风险管理的需要。

三、农地产权改革背景下“三农”金融服务政策制度体系的设计

农地产权改革背景下开展“三农”金融服务涉及面广、问题较多，应按照“政府引导、市场运作、协作共赢、控险发展”的理念，从国家和金融机构层面对相关政策制度进行整体设计。

（一）国家要加强对农地产权改革的金融政策设计

1. 修订相关法律法规。一是在农民土地承包经营权和宅基地使用权上，修订《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规中关于禁止农民土地承包经营权和宅基地使用权抵押的条文，制定“两权抵押”管理条例，从制度上对承包地、宅基地和农房抵押贷款的用途、期限和利率、抵押条件与比率、评估与登记程序、管理与处置等进行规范性设定。二是在农村集体建设用地使用权上，通过稳步推进流转和入市试点的探索实践，进一步完善城乡建设用地“增减挂钩”政策，制定农村集体建设用地入市管理条例，从保护农民权益的角度，规范集体建设用地的流转方式、用途、程序、交易规则、抵押融资和收益分配等事项。

2. 构建流转服务平台。一是建立确权平台。国家相关职能部门规范农地确权流程和权证文本，研发确权系统。省市政府相关部门做好指导落实，开展确权进度考核评价。县级政府相关部门加快确权颁证，做好档案信息和系统注册登记等基础工作。二是建立交易平台。建立村有服务站点、乡镇有流转中心、县市有交易市场的流转服务体系；建立农村土地价格管理制度和评估机制，明确农村土地等级划分标准，成立有权威、专业化、市场化的土地价值评估机构；建立合同备案登记、抵押登记、调解仲裁等配套机制；建立农地产权交易结算系统，保障资金结算安全、及时、便捷。三是建立处置平台。县级政府成立处置服务中心。坚持便利性原则，把不良债权细分为村、镇、县三级落实到相应处置责任主体。可接受商业性担保公司、银行抵押资产委托处置服务，解决抵押变现“最后一公里”问题。

3. 强化资源支撑机制。一是拓展信贷投放规模。人民银行每年为农地产权改革金融服务匹配专项信贷计划。二是拓展信贷资金来源。建立专项用于农地产权改革金融服务项下的支农再贷款（贴现）投放机制。支持银行业金融机构发行专项用于农地产权服务的金融债，开展基于农地产权抵押贷款的信贷资产证券化试点，对开办农地产权抵押融资业务的金融机构，实行差别化准备金政策。三是拓展财政资源支持。建立奖励、补贴（贴息）、税收优惠专项制度。

4. 健全风险缓释机制。一是建立农村土地流转风险保障金制度。由地方政府出资补助，租地企业按流转土地面积缴纳，财政、农经部门共同管理，主要用于补偿因租地企业违约或经营不善而损害的农民利益。二是以政府出资为主组建专项风险补偿基金。健全信贷损失补偿机制，在厘清风险成因和管理责任前提下，对贷款损失部分，给予一定比例的风险补偿。三是引入农业保险公司，拓展农业保险补贴。中央和地方财政加大保费补贴力度，向新型农业经营主体倾斜。建立巨灾风险制度，减弱农地产权抵押融资业务的巨灾风险。

（二）金融机构要创新农地产权改革金融服务的运作机制

1. 厘清业务发展定位。一是区域选择。重点支持四类区域优先发展，即国家已发文明确的农村土地承包经营权登记试点县（市、区）；已出台规范性文件或管理办法、构建了农村土地流转和抵押登记机制、土地承包经营权流转规模较大且运作较为成熟的地区；处于“七区二十三带”以及农业产业化、专业化、规模化、集约化发展较快的优势种养殖地区和集中连片种养殖地区；经济发展活跃、新型城镇化推进快、集体建设用地开发需求旺盛的大城市城乡接合部及近郊区。二是客户类别。重点支持基于林权和农村土地承包经营权流转的农业企业、专业合作社、家庭农场和专业大户等新型农业经营主体和农业产业化龙头企业、农业科技创新企业，择优支持基于农村集体经营性建设用地流转和开发的融资平台和平台类公司，以及新型城镇化开发公司。三是产权形式。重点发展基于林权和农村土地承包经营权改革方面的抵押担保业务，探索基于农村集体经营性建设用地入市改革的相关融资业务，审慎开展宅基地和农房的抵押担保业务。

2. 建立实用便捷的信贷制度。一是准入门槛设计。在评级、授信、分类等三个基本准入门槛上，结合实际，综合考虑客户规模、偿债能力、还款来源、发展前景和增信机制等因素，优化信用等级、分类形态和授信额度等标准。二是业务授权设计。总行严格把关分行试点产品，实施产品授信额度限额管理，并适度下沉权限，在二级分行实现评级、授信、分类、用信、定价同层面审批。三是贷款期限设计。根据客户经营的品种和贷款用途等进行细分，如针对客户土地整理、沟渠道路建设等着眼长远的投资，可适度延长贷款年限到8～10年。在还款方式上，根据客户经营的形式和品种，合理设置还款方式。四是定价方式设计。视同国有出让土地及项下房产的相关定价标准确定利率定价、经济资本占用和抵押率，并根据客户情况和所在地金融竞争情况，设置调节系数，让客户感受到合理的实惠，让经营行获得合理的经济增加值。

3. 创新好用适用的金融产品。一是创新农村土地承包经营权直接抵押融资产品。对地方法规明晰、试点较为成熟地区，针对专业合作社、家庭农场和专业大户等规模经营主体，创新和推广农村土地承包经营权直接抵押融资产品。二是创新基于农村土地产权反担保的抵押融资产品。依托各地为推进农地产权改革和融资而成立的政府信用平台或担保平台，稳妥发展“土地承包经营权抵押+基金担保”、“土地承包经营权抵押+担保公司”、“土地承包经营权抵押+行业协会（合作社、基金）担保”等担保反担保融资类产品。三是创新基于农村集体建设用地入市改革的抵押融资产品。主要包括在地方政府已出台政策予以明确并获地方人大授权的地区，采取《集体土地使用权证》及地上建筑物所有权直接抵押的融资产品；基于城乡建设用地增减挂钩、以集体建设用地指标出让收入作为第一还款来源的抵押融资产品；基于集体建设用地开发项目未来收益权质押，且由第三方机构进行担保的融资产品；“三旧”（即旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造类信贷产品。

4. 构建有针对性的风险管控机制。一是积极稳妥推进试点。按照“试点先行”原则，兼顾土地产权类型、改革模式，兼顾东、中、西和东北地区，合理确定试点标准，选择相关分支行开展试点。适时做好试点评估，全面评价试点情况，根据评估结果对试点地区、业务等进行调整。二是高度关注政策风险。在国家相关法律法规未修改到位的情况下，农地抵押担保融资业务要选择国家试点区域及地方政府大力支持并明文出台相关政策的区域开展。要加强对全国农地抵押担保业务总体情况的跟踪研究，预判下一步政策方向，保持业务发展与国家改革政策方向相一致，避免出现政策性、系统性风险。三是明确操作标准。严格确权管理，抵押物必须具备相关权证，能够办理规范、有效、排他的抵押登记手续；严格价值评估，根据农村土地产权取得成本，综合市场交易价格、未来潜在收益等因素，合理评估抵押物价值；要确保处置无碍，通过选择具备成熟的农村土地产权交易市场地区，加强与政府、合作组织、担保公司合作等方式，确保作为抵押物的农村土地能够有效处置。四是加强贷后管理。加强对信贷资金运行的检测和管理，严密监测贷款资金流向，在具备条件的地区要实行信贷资金封闭管理。

作者系中国农业银行行长

本文转自《金融论坛》2015年7期