加强乡镇财政管理的思考

翟洪文

一、目前乡镇财政的现状

（一）体制机制亟待完善。

一是预算级次不清。乡镇级金库取消后，一定程度上形成了县镇间、镇级间财政收入预算级次混乱的现象。财政部门不能及时根据收入完成结果采取相应的管控措施，使收入的划分掺入人为因素，区域内引税、协税现象未能从源头上得到根治，影响了征管秩序，增加了税收成本。

二是事权与支出责任不匹配。随着事权的层层下放，原本就积弱的乡镇财政不堪重负，特别是税费改革后，这个问题尤为突出。税费改革只是搭起了一个大体框架，缺少具体的可操作和易落实的配套机制。各方面矛盾日益向乡镇财政集中，新的平衡机制尚未及时建立和完善，乡镇财政困难逐步暴露，捉襟见肘，举步维艰。

三是管理体制不畅。目前，多种财政行政管理体制并存，有省管县的财政体制，有市管区的财政体制。同一市域内，县（市、区）对乡镇财政管理体制不够统一，有的隶属于所在乡镇；有的是人员隶属关系在乡镇，业务指导在县（市、区）；有的是财政所人员在乡镇，所长由县（市、区）单独或与乡镇共同任免。就江苏省盐城市盐都区来说，乡镇财政所的隶属关系一直未能理顺，人事关系在乡镇，而业务指导在区财政局，形成了多头管理、管不到位的现状。

（二）财务基础工作科学化、规范化、信息化水平不高。乡镇财政所普遍存在人手紧缺、年龄老化问题。据调查，苏北不少乡镇财政所只有在编人员2人左右，甚至有的只有所长1人在编，已到了无法运转的境地。且大多人员年龄偏大，只好大量使用借用、非编人员，导致整体能力和水平较差，离科学化、规范化要求相距甚远，信息化水平更是无从谈起。同时，由于现行财政管理体制滞后，财政部门上下缺少系统性、制度化业务培训，学习调研氛围不浓，影响了财政干部的专业发展。

（三）财政财务监管亟待加强。

现在基层财政所的精力主要投放于两个方面：一是组织收入，二是筹集资金。特别是财政所长，整天就是忙筹集资金，面对大量的财政资金的监管却无暇顾及，形成了“越位”与“缺位”并存现象。由于现行的考核机制重收轻管，加之受现行国、地税征管体制与管理体制的制约，使得基层财政所在人手严重缺乏且不是自身职能的情况下，却要承担繁重的组织财政收入的责任。不仅如此，由于乡镇普遍存在投资的强烈驱动，需要超出自身可用财力数十倍甚至更大的资金支出，这一筹措巨额资金的“重担”又责无旁贷地落在财政所身上。这样，使得原本人手就不足的财政所在“越位”的同时而不得不“缺位”，直接导致管理职能缺失，继而导致对区域内行政事业单位的财务疏于监管，财政财务监管出现真空，财政财务管理粗放，突出表现为对财政资金特别是专项资金的监管不到位，影响资金的使用绩效。如面广量大的各类专项资金脱离财政监管，加之各类资金与项目分散在各相关部门，监管信息不对称，直接造成与基层财政就地就近监管的要求形成了“两张皮”。乡镇部门执行财经纪律水平不高，甚至少数部门发生违纪违规现象。近年来不少乡镇有关部门发生的违背财经法律法规的案件，也从一个侧面反映出财政监管弱化的问题。

（四）镇、村债务沉重，存有诱发区域性金融和财政风险趋势。随着国家宏观调控的趋紧，乡镇土地财政终结，房地产业逐步回归理性，直接导致支撑乡镇财源的土地和房地产两大支柱难以为继。而乡镇在承担更多事权的同时，受考核与政绩功利性驱使，投资冲动有增无减，政府性债务不断增加。据调查，现在乡镇普遍存在着较多的债务，包括村级债务，且债务结构不合理、成本极高。在苏北，目前没有债务的乡镇几乎不存在。苏北一县有一半乡镇债务高达数亿元，其中有个镇仅社会融资就高达13亿元；同是该县的一个镇，债务利息每天就达4万元，而该镇全年财力也就1000多万元，正好用于偿还债务利息。旧债未化的同时，新债尚在剧增。镇村各类债务叠加后，有向政府财政集聚的趋势，更有形成财政风险的可能。因而，新增加的财力可能会被叠加的债务所抵销。

二、进一步加强乡镇财政建设的对策建议

针对乡镇财政现状，要通过深化改革，促进基层财政职能实现本质回归。

（一）完善体制机制。一方面，尽快开展相关体制机制方面的顶层设计。按照构建现代财政制度的要求，定期调整完善财政管理体制，科学厘清中央、省、市和县乡政府的支出责任，加大对基层财力支持力度，逐步做到事权与支出责任相匹配，不断增强县、乡财政公共服务能力；另一方面，进一步深化农村配套改革。要结合新一轮财税体制改革的推进，将其与深化政府行政体制改革、农村改革等同步实施，通过各项改革的协同推进，冲破原有体制机制的樊篱。同时，要结合清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，科学整合各类考核评比，尽可能减少对县、乡的考评，尤其是财政收支的考评。

（二）共享信息，建设和谐财税。一是要实施县乡收入预算级次调整划分。建议加强县、乡财政收入预算级次专项管理，与税务部门联手，借助专门软件，将县域内纳税人信息分行业、系统、征管部门、乡镇等进行编码、排序，加注标识，输入微机，确立起企业“身份证”，实现当天入库的税款当日分解到每个镇、每个税种、每个纳税户，从而实现财政对税收的实时监控，维护财政收入真实性。二是建议恢复乡镇地税征收机构。分税制实行后，国税、地税部门相继实行垂直管理，这有有利的一面，也有不方便税收征管的一面，主要是不利于公开办税和消除内部转移、买卖税收等违规违法现象的发生。因而，从有利于理顺财税关系，增强财税合力、降低成本、提高工作效率出发，建议将地税征收的分支机构仍按乡镇设立，或者乡镇财政所和地税所实行合署办公，业务上分别受上级财政、地税部门领导，人员隶属关系不变。

（三）加强基层财政建设，促进乡镇财政可持续发展。一是进一步理顺对乡镇财政管理体制，这是加强基层财政建设的基础。建议省级财政抓紧完善顶层设计，实行全省统一的财政管理体制，尤其要理顺县对乡镇的财政管理体制，至少在地级市的区域内要尽可能统一。可借鉴几年前实施的将农村基础教育管理上移至县的做法，也将乡镇的财政所行政管理体制上移至县。二是大力加强乡镇财政人力资源建设，这是加强基层财政建设的有力保障。一方面，省级财政主管部门要主动作为，逐步建立全省一盘棋的财政管理体制，按照“区别对待、分类要求、分档建设”的原则，制定基层财政所人员配备标准，并通过3年左右时间基本实施到位；另一方面，要实行上下联动，形成合力。省管县财政体制背景下，省、县财政要合力加强基层财政所建设。同时，市、区两级财政也要联动、互动，全面加强基层财政所人力资源建设。三是大力提升基层财政规范化、科学化和信息化建设水平，这是加强基层财政建设的有效切入点。按照财政部关于加强财政规范化、科学化和信息化建设的部署，以省规范化财政所创建为抓手，全面增强基层财政所的基础工作水平。着力发挥财政所监管职能，对乡镇全部财政性资金实行就地就近监管。同时，更好地发挥乡镇财政在落实惠民政策、培植税源方面的作用，促进乡镇财政可持续发展。

（四）加强镇村债务控管，规避财政风险。从防范区域性金融和财政风险的高度，发挥基层财政所在控管镇、村债务中的作用，重视并加强基层债务的管控。县级政府要成立政府性债务管理工作领导小组，出台政府性债务管理办法，实行财政部门统一扎口管理债务。实行举债申报审批和年度计划管理制度，严格审批新的投资建设项目，严控融资规模和债务余额。债务主体设立偿债准备金，分年度偿还债务；上级财政对乡镇债务化解实行以奖代补。建立监测政府性债务的指标体系和预警机制，防范政府性债务风险。完善统计报告制度，加强债务审计监督，实施责任追究制度。

（作者单位：江苏省盐城市财政局基层管理处）

责任编辑：欣闻