积极就业政策的公众评价

张丽宾

我国积极就业政策是一项重要的公共政策。现行积极就业政策已经实施了近7年，亟须对其实施效果进行评估，以根据形势发展变化的需要，进一步完善积极就业政策。

公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应加以判断、评定并由此决定政策变迁的活动。公共政策评估的标准包括目标标准、投入标准、公平与公正标准、效率标准和公民参与与回应这五个方面。公平与公正标准即效益标准，就是看政策是否体现和维护了最大数人的利益;公民参与与回应标准是指政策必须为公民所接受，公共政策对社会需求的回应是一个国家或政治系统维持自己生存、稳定和发展的基本功能。本文将从效益标准和公民参与与回应标准的角度对我国积极就业政策效果进行评估。

一、研究方法

本课题共设计了7份问卷，分别是积极就业政策评估调查问卷的就业困难人员卷、高校毕业生卷、创业者卷、农民工卷、企业卷、公共就业人才服务机构卷、政府部门及群团组织卷，问卷主要进行政策满意度和实施效果评价调查。

课题组分别选择了3个东部省份、3个中部省份、2个西部省份和2个东北省份，每个省份按照经济发展程度、人口分布情况分别选择2个城市，共10省20市开展问卷调查，调查省市分别是：辽宁省沈阳市和鞍山市、黑龙江省齐齐哈尔市和牡丹江市、江苏省南京市和南通市、山东省潍坊市和临沂市、广东省深圳市和汕头市、江西省九江市和赣州市、湖北省黄石市和襄阳市、河南省郑州市和平顶山市、甘肃省兰州市和天水市、四川省成都市和乐山市。

就调查对象而言，就业困难人员包括大龄失业人员、残疾失业人员、享受最低生活保障人员、连续失业一年以上的人员、失地农民、零就业家庭等各类就业困难群体 ;高校毕业生包括应届毕业生、往届已就业毕业生、往届未就业毕业生，应届毕业生包括本专科以及不同专业的学生，往届已就业毕业生包括各类渠道就业人员;创业者包括就业困难人员、城镇登记失业人员、高校毕业生、返乡农民工等各类创业者，以及不同创业形态和创业领域;农民工包括本省农民工和外省农民工;企业包括不同所有制类型、不同规模和不同行业的企业;公共就业和人才服务机构包括所有地市级公共就业人才服务机构、县区级公共就业人才服务机构，以及乡镇、街道、社区劳动保障平台;政府部门及群团组织包括发改委、财政局、税务局、工商局、经信部门、教育部门、工会、团委、妇联、残联、金融部门和其他部门。

本文采取典型随机抽样的方法获得调查样本。样本确定方法分别为：就业困难人员样本是每个调查城市根据各个社区人口数按比例分配样本数，再由每个社区从就业困难人员数据库中随机抽取。高校毕业生样本中，应届毕业生由每个调查城市根据本市各类高校规模按比例分配样本数，各高校根据院系规模按比例分配院系样本数，各院系从应届毕业生中随机抽取样本;往届已就业高校毕业生样本由每个城市从在本市就业的往届毕业生名单中随机抽取;往届未就业的高校毕业生样本由每个城市根据各个社区人口数按比例分配样本数，再由每个社区从未就业高校毕业生数据库中随机抽取。创业者样本由每个调查城市根据各个街道人口规模按比例分配样本数，再从各街道工商登记部门的个体经营和微小型企业数据库中随机抽取。企业样本由每个调查城市从工商登记部门的企业名录数据库中，按各种所有制类型企业数按比例分配企业样本数，再从各种所有制类型企业中随机抽取样本，直至满足样本要求。公共就业人才服务机构和政府部门及群团组织卷的样本由每个城市根据样本结构要求自主选取。农民工样本由每个城市从选定的样本企业中，按企业规模分配样本数，由各个企业随机抽取农民工样本。本次问卷调查的样本量如表1。

本次调查共回收各类有效问卷34975份，其中，企业问卷1011份，创业者问卷8325份，高校毕业生问卷8421份，就业困难群体问卷8405份，农民工问卷8360份，公共就业服务机构问卷235份，政府部门问卷218份。具体调查分析结果汇报如下。

二、政策效益评价

政策效益或效用，是指政策结果是否有价值。从客观上看，总体上，积极就业政策是针对弱势群体的，是促进就业的，不但具有社会价值，也具有重要的政治价值，某种角度看，也具有经济价值。从受众的角度看，几乎每一项政策都被需要，都需要增加投入和不断完善。其效用是不言而喻的。

（一）对总体积极就业政策效应的评价较高

1.被调查企业对积极就业政策的作用认可度较高。

企业调查问卷分析结果表明，无论享受与否，76%的被调查企业认为，扶持城镇登记失业人员及就业困难人员的优惠政策对企业吸纳就业的作用大，近80%的被调查企业认为高校毕业生的政策对于促进企业吸纳就业的作用很大。说明积极就业政策总体上是一项得到企业普遍认可、受到企业普遍欢迎有实际作用的社会政策。

2.政府部门群团组织、公共就业人才服务机构和基层劳动保障平台对积极就业政策的作用评价高。

在被调查的政府部门和群团组织中，92.6%认为积极就业政策对当地促进就业起到了作用，说明从其他政府部门的角度来看，积极的就业政策对就业产生了积极的作用。在被调查的公共就业人才服务机构和基层劳动保障平台中，83.3%认为积极就业政策对当地促进就业起到了相当大的作用。

（二）对各分项政策效益的评价较高

1.超过90%的享受了创业扶持政策的创业者认为相关政策对创业有帮助。

在分别享受了创业政策咨询服务、项目信息服务、创业培训服务、开业指导服务、后跟踪服务、小额担保贴息贷款政策、税费减免政策、场地及孵化基地政策等8项扶持政策的创业者中，都有超过90%的创业者认为相关政策对创业有帮助。

2.高校毕业生就业政策的社会效应巨大。

高校毕业生就业政策的社会效应巨大，主要表现在，毕业生就业观念和行为发生深刻变化，就业去向多元化。基层就业比重增加，灵活就业和自主创业比例逐步提高。总体来看，高校毕业生就业在身份认同、利益诉求和就业取向等方面更加理性和多元化。与之相应，毕业生就业去向也日益多元化，本次调查数据显示，毕业生就业去向构成中，机关事业单位占15.9%，国有企业占7.4%，非国有企业为32.2%，自主创业为3.6%，灵活就业占10.4%，其他形式就业占9.9%。

3.积极就业政策改善了就业困难人员的生活。

被调查就业困难人员中，84.27%的人认为社保补贴对帮助个人就业是有作用的;93.20%的人员认为公益性岗位的政策有用。70%已就业的困难人员对工作满意，尤其是对就业服务机构推荐的工作和企业招聘的工作满意度高，分别为近90%和近80%。超过90%的享受到积极就业政策的人员觉得生活有改善。就业困难人员的就业岗位补贴和社保补贴政策非常受用人单位和劳动者的欢迎，这些政策对鼓励用人单位聘用“4050”等大龄就业困难人员起到了很大的推动作用，由于大大降低了用人成本，并降低了人员的流失率，用人单位更加愿意聘用本地户籍的大龄就业人员。

4.职业培训促进了农民工的市民化。

调查显示，接受培训的农民工中， 94.0%的人认为培训有作用，83.6%的人认为自己学习的技能与后来所从事的工作有关，70.1%的人认为参加职业培训增加了知识、提高了技能;还分别有13.0%的人认为培训帮助找到了工作，14.2%的人认为培训增加了工资待遇，8.8%的人培训后升职了，职业发展空间更大了。

职业培训提高了农民工非农化意愿。参加过职业培训的农民工明确“打算留在城里，不回农村”的比例为33.6%，表示“有机会和条件就留在城里，留不下就回农村”的为33.3%，表示“走一步看一步”的占17.2%，明确“将来还是回农村不想留在城里”的为15.9%。与没有参加职业培训的农民工比，其留城意愿更强烈。

5.各项公共就业服务在促进就业方面都有一定效果。

被调查的公共就业服务机构和基层劳动保障平台中，总体上，56.90%认为“职业供求信息服务、职业指导和职业介绍”的就业促进效果比较好。在被调查的政府部门和群团组织中，认为“组织招聘会（56.8%）”“职业供求信息服务（39.4%）”和“就业/创业政策咨询（39.0%）”的就业政策促进效果比较好，而“高校毕业生实名登记和跟踪服务（9.4%）”“劳动人事档案管理服务（6.1%）”被选的比例相对较低，反映出对促进就业的作用相对有限。

在政府提供的这些服务中，就业困难人员认为用处最大的是介绍工作岗位，有48.19%的人选择此项，其次是参加职业培训，有34%的人选择此项。

说明各项公共就业服务对就业具不同程度的促进作用。此外，被调查的公共就业服务机构中，总体上，75.3%认为各项政策的办理程序合理，说明政策的办理程序得到了大多数机构的认同。

[60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%][就业/创业政策咨询][职业供求信息服务][职业指导和职业介绍][组织招聘会][组织高校毕业生就业见习][高校毕业生实名登记和跟踪服务][推荐开展职业培训和职业技能鉴定][创业服务和培训][对就业困难人员上门服务和“一对一”服务][失业登记和管理][劳动人事档案管理服务][39%][29.6%][39.4%][56.8%][27.7%][21.1%][38%][16.9%][16%][6.1%][9.4%]

图1    政府部门和群团组织对各项公共就业服务政策的评价

总体来看，积极就业政策得到了其他政府部门的广泛认同，得到了大多数人的认同，在各地对促进就业起到了重要的作用。

三、政策满意度

政策满意度，是指在政策作用下，代理机构、企业、受众等对自身需要的满足程度、价值的实现程度和机遇的获得度的反映。政策满意度反映了政策的目标群体和受众对以下问题的认识：有价值的结果在多大程度上解决了问题，成本和效益在不同集团之间是否等量分配，政策结果是否满足特定集团的需要、偏好和价值，所需结果是否真正值得或有价值。

本文对企业、创业者、高校毕业生、就业困难人员、农民工、公共就业和人才服务机构、政府部门及群团组织开展了积极就业政策满意度和效果问卷调查，积极就业政策满意度问卷调查结果分析如下。

（一）对总体积极就业政策的满意度高

企业调查问卷分析结果表明，无论享受与否，94.32%的企业对城镇登记失业人员及就业困难群体政策满意，94.06%的企业对高校毕业生政策满意。在被调查的政府部门和群团组织中，有86.2%对积极就业政策的实施情况满意，在被调查的公共就业服务机构和基层劳动保障平台中，超过85%认为积极就业政策的实施效果好。

（二）对分项积极就业政策的满意度高

1.享受了创业扶持政策的创业者对相关政策的满意度高。

在分别享受了创业政策咨询服务、项目信息服务、创业培训服务、开业指导服务、后跟踪服务、小额担保贴息贷款政策、税费减免政策、场地及孵化基地政策等8项扶持政策的创业者中，近98%的创业者对各项创业政策感到满意。

2.高校毕业生对其享受的政策和服务总体上是满意的。

调查显示，毕业生对其享受的政策总体上是满意的。其中，表示“很满意的”为23.4%，“比较满意的”为42.0%，“一般的”26.7%，表示“不满意的”为8.05%（图2）。不同类型毕业生的满意情况没有太多差别。

高校毕业生对所接受的服务总体满意。其中表示“很满意”的为20.1%，“比较满意”的为41.8%，“一般”的为32.7%，“不满意”的为4.3%。从不同学历水平看，高校毕业生对服务满意情况没有明显差别，表示“很满意”和“比较满意”的比例合计，大专生为61.7%，本科生为62.7%，研究生为60%。

[一般

27%][不满意

8%][很满意

23%][比较满意

42%]

图2   毕业生政策享受满意度（%）

3.就业困难人员对就业政策与就业服务的满意度高。

调查结果显示，近85%的就业困难人员对公益性岗位补贴、职业培训补贴等优惠政策满意。就业困难人员对政府提供的实名制求职登记、上门“一对一”职业指导、参加职业培训、推荐介绍工作岗位、就业后的继续跟踪服务等相关服务的满意度都较高，“比较满意”和“很满意”的比例为76.17%。

4.近八成农民工对接受的就业服务表示满意。

78.1%的被调查农民工对所接受的公共就业服务表示“很满意”或“比较满意”，20.4%的人对所接受服务评价为“一般”，只有1.6%的人对服务表示“不满意”或“很不满意”。对培训的满意度评价调查显示，36.9%的被调查农民工表示“很满意”，40.7%的人“比较满意”，20.3%的人认为“一般”，认为“不满意的”为2.1%。接受培训的农民工中，83.6%的人认为自己学习的技能与后来所从事的工作有关，94.0%的人认为培训有作用。

总体来看，我国现行积极就业政策在促进就业方面发挥了重要作用，得到了社会的广泛认同，是一项必要的、有用的政策。积极就业政策的目标群体和受众对积极就业政策的满意度较高。

（作者系人力资源社会保障部劳动科学研究所研究员，广西人力资源和社会保障客座研究员）