从规则监管到原则监管：展业三原则在外汇管理中的适用

中国人民银行济南分行课题组

摘 要：近年来，展业三原则被逐步引入我国外汇管理领域，这既是我国外汇监管模式从规则监管向以原则监管为主转变的积极探索，也是依法治国理念在外汇管理领域的具体表现。从外汇局和X银行山东省分行的实践效果来看，展业三原则弥补了单纯的规则监管带来的刚性有余、弹性不足的缺陷，丰富了对复杂业务和创新业务的监管手段，并为进一步完善正面清单管理、探索负面清单管理奠定了法律基础。展业三原则赋予银行主动分类管理客户和业务的权限，有效提升了银行外汇业务效率、降低了风险和违规概率、提升了经营业绩。

关键词：外汇管理；展业三原则；监管；改革

中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2015）12-0027-07

一、展业三原则的渊源与理论

“展业三原则”是对国际上通行的监管机构对银行展业基本要求的概括，具体包括“了解你的客户”（Know Your Customer，KYC）、“了解你的业务”（Know Your Business，KYB）”和“尽职审查”（Customer Due Diligence，CDD）三项基本原则。

展业三原则起源于国际反洗钱领域。1988年，巴塞尔委员会在《防止银行体系成为洗钱利用的犯罪工具》中指出，银行必须采取适当的措施确定所有要求该机构提供服务的客户的真实身份，拒绝与未能提供身份证明的客户进行重大业务交易。这是监管机构对银行提出KYC要求的最初体现。1990年，反洗钱金融行动特别工作组在《40项建议》中对银行如何了解客户进行了概述，并要求金融机构了解客户和收益人的真实身份，建立足够的记录保存系统，并承担识别异常资金交易的勤勉义务，制定和实行可行的反洗钱内部控制制度。至此，展业三原则在银行反洗钱领域得到了全面推广。

伴随各类金融风险的凸显，展业三原则要求被逐步贯穿至银行审慎监管的各个环节。1997年，巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管的核心原则》中，要求监管者必须确定银行具有完善的政策、做法和程序，包括严格的KYC政策，以促进金融部门形成较高的职业道德与专业标准，并防止银行有意或无意地被罪犯所利用。2001年，巴塞尔银行监管委员会在《银行对客户的尽职调查》的咨询文件中，提出要把对新客户和现有客户的充分尽职调查作为实施KYC政策的关键。2004年，巴塞尔银行监管委员会在《银行对客户的尽职调查》的基础上，正式出台了《KYC一体化风险管理》，明确了各国监管者和银行设立KYC标准时应遵循的重要原则，成为全球银行国际监管的新规范。

在国内银行监管实践中，展业三原则同样是由反洗钱领域逐步拓展至银行信贷及操作风险控制管理领域。2004年，银监会在《商业银行授信工作尽职指引》中提出了我国商业银行授信工作的尽职调查和真实性审核制度；在《防范操作风险十三条意见》中明确银行要严格遵循KYC和KYB原则，洞察和了解该客户的一切主要情况，了解其业务及财务管理的基本情况和变化；2006年，《中华人民共和国反洗钱法》首次以法律形式明确了KYC原则在反洗钱领域中的应用，要求金融机构按规定进行客户身份识别。

二、外汇管理当局关于展业三原则的理念与政策

随着外汇管理改革和实践发展，在银行执行层面，展业三原则的要求更加清晰，即：KYC，是指银行应了解客户的真实身份、生产经营、财务状况等，对客户资质进行动态管理；KYB，是指银行应根据客户自身及市场情况，对业务的真实性与合规性进行审核，了解业务的交易背景、目的和性质，并及时监测客户的业务变化情况；CDD，是指银行应基于对客户及其业务的了解，在确保业务表面真实合规的基础上，采取必要措施对可疑交易进行延伸审查，确保业务实质上的真实性及合规性。在外汇管理层面，展业三原则已不仅仅是对银行开展外汇业务的一项基本的原则性要求，而逐渐升华为一项监管理念，其精神实质是：在风险可控的前提下，促进外汇交易便利化。

（一）展业三原则相关政策的制定与实施

随着依法治国和改革开放的不断推进，如何在依法行政的基础上加快推进人民币资本项下可兑换、提高贸易投资便利化程度并防范跨境资金流动风险，成为当前外汇管理改革的重要任务。然而，面对日益复杂的跨境资金流动和金融市场发展，我国传统的以“正面清单”为主的规则监管模式，越来越难以兼顾便利性和防风险目标，外汇管理模式改革势在必行。商业银行作为跨境资金流动的枢纽，是外汇政策传导的重要环节，能否把商业银行管好，很大程度上决定了外汇管理目标能否有效实现。将展业三原则引入银行外汇管理，是我国外汇管理当局改革管理模式、由规则监管向原则监管转变的初步探索。

在我国早期银行外汇管理实践中，对银行尽职审核的要求分散体现在外汇管理当局出台的各类政策规定中。随着简政放权和银行外汇业务创新发展，外汇局逐步引入了更具弹性的展业三原则要求。2013年5月，《国家外汇管理局关于加强外汇资金流入管理有关问题的通知》中第一次明确提出银行应遵循KYC原则，加强对虚构贸易背景等行为的甄别，主动报告可疑交易并积极采取措施防止异常跨境资金流入。此后，展业三原则要求在《服务贸易外汇管理指引实施细则》、《国家外汇管理局关于完善银行贸易融资业务外汇管理有关问题的通知》、《跨国公司外汇资金集中运营管理规定（试行）》、《银行办理结售汇业务管理办法》、《支付机构跨境外汇支付业务试点指导意见》、《国家外汇管理局关于改革外商投资企业外汇资本金结汇管理方式的通知》等越来越多的规定中频繁使用。

适应向原则监管转变的趋势，外汇局以展业三原则精神为支撑，在简政放权过程中推进改革，2013年以来先后取消5大类行政审批项目，宣布废止和取消85件规范性文件，在风险可控的前提下，管理效率得到极大提升。从宏观层面来看，这些简政放权的举措本质上都是展业三原则精神在宏观政策上的具体体现。

（二）业务监管与指导

1. 按外汇业务风险程度实施分类管理。近年来，我国外汇管理领域实施的重点改革（或者说是推进可兑换），大都是按照外汇交易对国内经济和跨境资金波动影响程度由低到高的次序展开的，即：先经常项目，后资本项目；先直接投资，后外债及证券投资领域（见表1）。

2. 按涉外主体风险可控度实施分类管理。涉外主体分为机构（包括银行和非银行机构）和个人。相对个人，机构通常具有交易大、交易行为相对规范、风险可控性强等特点。按照展业三原则精神，在开放次序上，外汇管理当局选择了先机构、后个人。如：相对机构外债和投资，个人资本项下外汇交易基本未开放。在业务管理上，按照鼓励守法合规主体、限制违规主体的原则实施管理。如：跨国公司外汇资金集中运营业务，首先选择在管理相对规范、跨境收支规模（上年度1亿美元以上）相对较高的跨国公司中试点；境内企业须为近三年无重大外汇违法违规行为、名录内企业货物贸易分类为A的方可参与；开户银行须为近三年执行外汇管理规定考核B以上的银行。

3. 按区域风险可控度实施分类管理。理论上，在交易量相对较小的地区进行改革试点，风险可控性较高。按照展业三原则精神，对于风险相对较大的改革，外汇管理当局选择先在部分地区进行小范围试点。如：2014年，选择上海自贸区等12个区域试点外商投资企业资本金结汇管理方式改革，资本金结汇实施意愿结汇和“负面清单”管理；2015年2月，在北京中关村、深圳前海、江苏张家港等局部区域开展外债宏观审慎管理试点，允许企业在净资产的一定倍数内自主借用外债。

4. 探索“负面清单”管理方式。按照展业三原则精神，外汇管理当局赋予银行更大展业空间的同时，提高了对银行的自律要求，为实施“负面清单”管理奠定了基础。例如，对货物贸易B、C类企业和个人分拆结售汇业务等，制定了相对严格的业务审核要求；在直接投资和外债资金结汇管理上，只列明不得从事的用途；在跨境担保中，只要在签约和履约环节不与现行规定相冲突的，均可直接办理；跨国公司外汇资金集中运营管理改革试点进一步通过“负面清单”方式实现资本项下意愿结汇。

三、展业三原则理念在银行的传导与落实

银行被赋予更多的业务管理权限后，经营灵活性和风险管理主动性明显提升，经营业绩显著提高。X银行山东省分行（以下简称X银行）是一家外汇业务规模较大的国有商业银行，2014年累计结售汇609亿美元、国际结算量1252亿美元、贸易融资余额647.6亿美元、在全省国际结算市场占比31.82%，在外汇政策传导中居于重要地位。外汇管理当局提出展业三原则要求后，X银行逐步深化认识，从被动保守执行到主动融入内部风险控制，有效将原则监管精神传导至企业主体，探索在新的监管模式下实施分类管理取得实效。

（一）贯彻执行情况

一是融入内控制度。根据外汇局和总行要求，X银行在外汇局明确提出可在展业三原则要求下开展业务的领域，将展业三原则要求融入相关内控制度，从制度上明确尽职审核的要求：（1）2014年5月，X银行制定出台了《贸易融资业务外汇管理内控指导意见》，明确了业务人员应当遵循KYC、KYB、CDD原则，切实履行贸易融资真实性、合规性审查职责。（2）针对贸易融资和转口贸易业务，提出要从KYC方面加大对企业交易背景的真实性审核力度，包括审查其自身经营状况、交易对手是否关联企业等。（3）规定各分支机构要从KYB方面加强对相关货权凭证的审核力度。（4）建立以物权单证信息为核心的转口贸易电子台账和收付款及货权凭证等信息登记制度。二是重塑业务流程。以展业三原则为指导，对部分业务流程进行相应调整和完善，从客户准入、业务受理、业务办理和贷后管理等环节，细化落实展业三原则的具体要求。如：针对跨国公司外汇资金集中运营业务，制定了《X银行股份有限公司跨国公司外汇资金集中运营管理业务操作规程》，适应新的原则监管要求，对跨境资金入账、收支申报、资金结汇等业务流程进行了重新设定。

（二）实施分类管理

X银行落实展业三原则的核心方法是实施分类管理，即在展业三原则指导下，在自由展业空间范围内，针对不同客户和业务实施不同的管理和审核方式，并根据监管要求和业务发展进行动态调整，以实现内部审核资源优化配置、业务绩效和风控水平提高。

1. 根据信用风险程度对客户分类管理。在KYC原则指导下，该行运用大数据和信息集成技术，对客户信用风险进行综合评估，将客户分为高信用等级、一般信用等级、重点关注类和限制类四个等级，分别采取不同的管理措施（见图1）。

以X银行对高信用等级客户实施分类管理为例：贯彻展业三原则要求，针对高信用等级客户的服务贸易业务，不再强制审核涉及上游部门的前置许可文件，将需审核单证的60多项交易简化为11项，并对需提交单证进行了简化，5万美元以下的业务可直接办理收付汇，业务办理时间缩短了近40%；针对外汇主体监管A类企业的货物贸易业务，可仅凭进口报关单、合同或发票等任何一种能够证明交易真实性的单证直接办理付汇；针对参与跨国公司外汇资金集中运营管理试点的企业，简化账户开立要求和外汇收支手续，可按照展业三原则审核相关电子单证真实性后办理经常项目外汇收支，资本项目外汇资金结汇使用按照“负面清单”管理，只要不直接或间接用于企业经营范围之外或国家法律法规禁止的支出即可。

2. 根据风险可控度对业务分类管理。在KYB原则指导下，X银行运用风险管理模型和历史数据，对在办各类业务的风险损失和违约违规情况进行统计分析，以此为据将各类业务按风险大小分为无风险业务、低风险业务和高风险业务三类，并按照展业三原则对不同风险级别的业务实施分类管理（见图2）。

以X银行对高风险贸易融资业务的分类管理为例：针对2014年以来部分贸易融资业务风险积聚较高的状况，该行在KYC和KYB原则指导下，主动调整贸易融资业务审核要求，扩大业务“负面清单”范围，防范业务风险。在对合同及贸易背景严格审查的同时，要求关注和审慎处理以下情况：融资业务涉及商品系热炒或价格波动剧烈商品的；远期融资规模较大，且占同期贸易支出比例超过50%的；融资业务交易对手为关联企业或非长期往来客户的；代理进口开证业务；交易商品超出融资申请人主营业务范围的等等。

四、展业三原则的实施效果及分析

（一）对外汇管理绩效提升的促进作用

1. 从法律层面看，引入展业三原则有助于建立一个权责更明晰、覆盖更全面的监管模式。我国长期实行以“正面清单”为主的规则监管模式，产生了两方面问题：一是监管和被监管方的权利义务关系被扭曲和模糊，导致监管责任风险加大。二是随着外汇业务创新和极端事件的频发，外汇监管盲区增多。此时，引入展业三原则这项更富有弹性的原则性监管要求，一则可以从法律层面还原外汇局和银行的权利义务，厘清双方职责边界，外汇局得以摆脱过多承担的银行业务风险控制责任，而银行须负起本应承担的审核责任。二则可以杜绝因规则不能完全覆盖外汇业务创新等产生的法律规避的可能性，同时避免规则监管下因事先设定的适用条件和行为模式不合理而影响监管效果的情况发生。

2. 从目标相容角度看，引入展业三原则有助于建立一个更具相容性的监管机制。在我国外汇管理领域，外汇管理当局的监管目标是防范跨境资金流动风险、促进国际收支平衡；银行的经营目标是在控制风险的基础上追求利润最大化。外汇管理过多细致的规则式监管要求，制约了银行业务创新、增加了额外的操作和管理成本，导致银行被动执行外汇管理政策，甚至把外汇管理看作是需要克服或者逃避的障碍。根据哈维茨激励相容理论，借助市场的约束力量，建立激励相容的制度安排，可以使银行与外汇管理当局目标更相容，实现利益最大化。展业三原则的引入正好契合这一需要，在外汇局充分相信银行善意经营管理的基础上，以国际银行业普遍遵循的展业三原则替代大量具体细致的规则性要求，赋予银行作为市场主体更多的灵活性和自主性，促进银行为加强自身风险控制主动开展尽职审核，从而促进实现外汇管理目标，实现“双赢”。

3. 从成本收益角度看，引入展业三原则有助于建立一个更低成本、更高效率的监管模式。近年来，随着外汇管理简政放权的大力推进，如何能在“放”权后有效“管”好更显重要，这就需要尽快建立一种新的、更有效率的管理制度安排。制度变迁的动因，根本上是经济的，具体说是成本收益的变化促成的。从外汇局角度看，细致微观的以“正面清单”为主的规则监管模式缺乏弹性且稳定性差，往往滞后于形势变化和银行业务创新，需要不断更新规则来应对新情况和新问题，监管成本高、效率低且不能及时有效防范风险。展业三原则引入后，外汇局可以从大量的反复修订监管规则的工作中解放出来，通过相对稳定的监管原则约束银行经营行为，进而通过对银行的监管实现对大量企业的监管，有效降低了监管成本，提高了监管效率。

4. 从配套规则的设立看，引入展业三原则为实施“负面清单”管理创造了条件。早期我国“以规则监管为主”的监管模式下，银行只能在外汇局批准或备案的领域内开展业务，并且针对各类银行外汇业务，都有具体的管理要求，采用“正面清单”管理方式显然是最有效的。展业三原则引入后，银行被赋予更大的自由展业空间，经营自主性不断增强，并且随着外汇管理简政放权和可兑换程度的逐步提高，银行外汇业务的开放度也逐步加大，“正面清单”刚性有余、弹性不足的弱点愈发突出，此时，建立一个更有包容性和前瞻性的原则监管下的“负面清单”管理模式则更为必要和可能。目前，外汇局在外商投资企业资本金结汇、支付机构提供跨境外汇支付服务及跨国公司外汇资金集中运营等领域实施“负面清单”管理都在为银行企业“减负松绑”、提高外汇管理绩效方面取得了良好效果。

总体来看，目前外汇局对展业三原则的应用和实践尚处于起步阶段，虽然展业三原则的基本精神已在外汇管理重大改革和部分领域中有所体现，但在建立和完善相应的法律框架和制度体系，以及政策落地的配套措施等方面仍任重道远。

（二）X银行落实展业三原则的实践效果

首先，落实展业三原则对X银行扩大展业自由度和提升自律水平、经营效率及风控水平等方面起到了积极的促进作用，突出表现在以下三个方面：一是人力、物力、时间和风控成本显著下降。据了解，X银行执行展业三原则要求后，部分业务简化了资料审核及流程，单证审核量下降82%，业务办理时间缩短近40%，业务人员工作量减小，工作效率显著提高。二是资源配置更合理，风险防范更精准。X银行以展业三原则为指导，针对不同信用等级客户和不同风险程度的业务实施分类管理，特别是通过KYC和KYB锁定高风险客户或业务，采取更严格的审核和更精准的风险防范措施，解决了审核资源平均配置带来的浪费问题。三是业务合规率明显提升。从X银行某分行近年执行展业三原则情况来看，2014年该行累计办理40余万笔业务，内部合规检查仅发现7笔差错，差错率不到万分之一，较2011年降低了80%多。从当地外汇局掌握情况看，执行展业三原则要求后，该行相关内控制度不断完善，业务审核更加科学规范，业务合规性有所提高。该行连续3年在执行外汇管理规定情况年度考核中获得A级，2014年整体业务合规性得分率98.9%，比上年增加1.9个百分点；货物贸易外汇收支业务合规性得分率由2013年的78.1%大幅提升至99.3%；服务贸易项目合规性得分率两年保持100%。

其次，X银行在落实展业三原则过程中也遇到的一些困惑，集中表现在：“尽职审核”标准难以把控，造成客户资源流失。由于展业三原则要求提出时间较短，在外汇局未出台具体执行要求、解释或指引的情况下，各银行对展业三原则的理解存在差异，难以把握适当的尽职审核尺度。同时，由于外汇局未针对银行执行展业三原则情况设定具体考核标准或违规罚则，该行在执行时会存在不安全感，担心因尽职审核程度达不到要求而受到处罚。X银行认为，跟同业相比，他们对展业三原则的执行尺度偏紧，特别是对业务真实性审核的要求相对较高，对可疑业务要求审核的资料相对较多，甚至对部分客户实施了禁止准入或退出政策，防范风险的同时不免损失部分收益。如：为加强转口业务风险防范，该行加强了对贸易型企业的审查力度，并陆续退出一批资质较差企业。同时，对批发类、大宗商品类企业的融资和授信更为谨慎，并逐步压缩大宗商品的融资规模。受此影响，部分客户转去他行叙做业务，导致该行贸易融资业务市场份额明显下降，业务收入相应减少。

综上所述，现阶段在我国银行外汇管理领域引入展业三原则要求，将有助于在规范的法律基础上探索建立更具相容性、更有效率的以原则监管为主导的银行外汇管理模式，促进了外汇局和银行双方绩效提升，为提高贸易投资便利性和防范跨境资金流动风险创造一个更有利的制度空间。

五、有关建议

（一）以展业三原则为基础，尽快构建以原则监管为主导的外汇管理体系

当前，我国外汇管理要构建一个由原则、规则和指引等法律规范共同构成的法律体系。在继续探索其他更有效的监管原则的同时，首先要从法律层面确定展业三原则的主导地位。在较高法律层级的法规中明确提出对银行实施展业三原则监管要求，并明确罚则；以展业三原则为指导出台、整合、修订具体法规，形成体现原则精神的法律制度框架。其次要坚持把规则作为原则监管的有效补充。对于一些关系国家经济安全的敏感或重要领域、存在市场失灵或者与银行目标利益冲突较大的领域，仍需采用规则监管，由外汇局明确设定监管要求，确保有效控制风险。再者要尽快制定展业三原则配套指引。以指引对原则或者规则进行细化和说明，包括针对具体业务操作的正式指引和典型案例说明等非正式指引，增强展业三原则的操作性。

（二）建立“三张清单”，为展业三原则实施奠定制度基础

所谓清单管理，是以清单形式来明确政府职权和微观市场主体的作用空间，是促进监管原则落地的具体规则。根据李克强总理对政府制度建设的要求，外汇管理当局须在法治基础上，尽快建立“三张清单”。一是制定“权力清单”。厘清外汇局与市场的界限，明确外汇局可以做哪些事情，目前，需要在行政许可项目清单的基础上，尽快理出包括行政检查和处罚权等在内的更全面的权力清单，为明确外汇局在推进展业三原则过程中的职责定位奠定基础。二是理出“责任清单”。明确外汇局应该如何进行外汇管理，做到“法定责任必须为”，避免出现简政放权后的不作为现象，为选择适当的管理措施推进展业三原则奠定基础。三是建立全面的、更富弹性的“负面清单”。补充完善现有“负面清单”，尽可能全面明晰地覆盖限制或禁止经济主体行为领域，并建立负面清单动态调整机制：鼓励落实展业三原则较好的银行，缩小“负面清单”范围；给予其更大展业空间和政策便利；限制或惩罚执行不利的银行，增加“负面清单”项目，缩小其自由展业范围。

（三）完善激励约束措施，提高银行落实展业三原则的主动性

1. 建立激励相容的管理体系。美联储原主席格林斯潘曾指出，所谓“激励相容监管”是指符合投资者和银行经理利润最大化目标的监管。外汇局不仅要从监管目标出发设置管理措施，而且要充分考虑银行作为市场主体的经营目标，尽量提高双方目标的相容性。尤其是在目前展业三原则引入外汇管理的起步阶段，外汇局更要加强引导，通过风险分析会、内控联席会、检查反馈等形式提高银行对外汇管理目标和展业三原则监管理念的认同，促进自觉转化为银行日常审慎经营行为。

2.完善配套措施。一是督促银行完善内部约束机制，按照展业三原则要求对内控制度和风险评估体系进行优化完善，明确管理层及风险合规、内审部门的责任和尽职要求，并通过内部审计等措施提高履行展业三原则的有效性。二是建立外汇局检查评估制度，科学设计指标，综合评估银行执行展业三原则效果，并通过适当方式向社会公开，引入市场约束力量，激励银行有效执行展业三原则。三是完善分类管理措施。对于执行不力的银行，除按规定进行处罚，还应适当加大现场检查频率和力度，督促银行及时整改；对于落实较好的银行，给予更大的政策便利，减少检查内容和频率，激发银行尽职审查、控制风险的内生动力。

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（责任编辑 孙 军；校对 SZ，GX）