北京市农业综合开发管理现状分析及发展建议

靳筱

近年来，北京市农业综合开发工作认真遵循国家相关政策制度，不断规范和加强管理水平，各项工作稳步推进，取得了良好成效，得到了市级农口部门及各项目区政府的好评。总结几年来的农发工作，特别是在强化项目和资金管理方面，北京市积累了一些经验，制定了一些行之有效的措施和方法，在项目、资金、监督管理方面开创了新局面。

一、北京市农业综合开发管理主要经验及做法

（一）严把四关，营造项目管理新局面

1.加强农发组织领导，严把思想认识关。农业综合开发作为农业发展的重要组成部分，受到北京市市委、市政府领导的高度重视，多次提出要求，把农业综合开发列为农业发展的重点工作。各项目区政府更是成立了以主管农业的副区（县）长为组长的农业综合开发工作领导小组，区县领导经常参加农业综合开发实施方案的研究，召开专题会议，同项目区乡（镇）、村干部共同制定工程建设方案，并经常深入开发第一线了解情况，解决开发工作中的实际问题，精心组织实施。我市各级农发部门在组织农业综合开发项目实施过程中，始终注意发挥各农业部门的职能作用，落实开发责任制，与农业主管部门，水利部门密切配合，使农业开发项目的规划和骨干工程建设紧密结合，发挥出整体效益。

2.加强项目前期规划，严把申报立项关。国家下达我市年度投资控制指标后，我市及时召开全市项目计划编制工作会议，根据各区县农业综合开发实际情况，将中央财政资金及市级财政配套资金指标分解下达到各项目区县。并要求项目单位按有关制度要求，做好项目实施计划编制工作，实施计划一经国家批复，任何单位和个人不得擅自调整项目建设地点和主要建设内容。如在实施过程中，实施计划确需调整的，要及时上报变更申请，批准后方可执行。我市农发项目严格按照申报指南的规定，坚持规划先行、精心设计，切实考虑项目区基本情况、农业发展实际、产业发展规划。规划时组织项目区村干部及村民代表深入田间，充分听取和采纳群众的意见和建议，做到村民高度参与。设计时组织设计人员进行实地勘查，做实、做深、做细勘察设计工作。规划设计完成后实行专家评审制，组织农业、水利、林业等相关部门专家论证，确保拟立项项目符合财政支持方向，科学可行。

3.注重资金使用效益，严把报账要求关。首先，建立地方财政配套资金预算制度。市、区县财政部门根据当年中央财政资金投入规模，确定本级配套资金数额，及时列入当年财政预算，确保地方财政配套资金的及时足额到位。其次，严格资金支出管理，坚持专账核算、专人管理、专款专用的原则，实行县级财政报账制。项目单位按施工进度申请报账，经项目区项目负责人、工程负责人、工程技术人员签字、乡镇财政科负责人签字盖章、现场监理人员和总监理工程师签字同意后，报区县农发办，再经项目专管员、农发办主任、主管局长签字后，将报账资金拨付项目单位。最后，强化资金监管力度。各级财政部门除定期和不定期对资金使用和管理进行检查外，还积极与审计部门密切配合，做好项目年度审计和阶段审计，形成了良好的监督管理机制。

4.加强工程质量监督，严把项目管理关。第一，积极推行项目招投标制。在招投标整个过程中，始终坚持一个标准，对不符合报名条件资质要求和未做好有效投标书的投标企业均予以作废标处理，杜绝了垄标、串标现象的发生。第二，坚持项目公示制。我市各级农发办严格执行《国家农业综合开发办公室关于印发国家农业综合开发土地治理项目和资金公示制暂行规定的通知》要求，对项目申报、项目实施和竣工验收三个阶段实行公示制。在项目建设重点工程，或明显位置树立公示牌、公示栏、公示墙等形式，将建设地点、建设时间、规划方案、建设内容、主要工程量、财政资金及农民筹资投劳、效果效益、运行管护等内容分阶段进行公示。严格执行公示制，既增强了我市农业综合开发工作的透明度、公信力，又提高了广大群众对农业综合开发的参与度和支持力，做到把好事办实、把实事办好。第三，采取项目监理制。在项目建设过程中，农发办与监理定期与不定期沟通相结合，日常沟通与重要问题沟通相结合，充分发挥工程监理对农发工程建设全过程的监督管理作用。通过监理措施，达到了按照工程建设合同控制工程建设投资、质量和工期，同时协调有关单位间工作关系的目的，有效杜绝了挪用工程建设资金现象的发生，确保项目能够按照设计保质保量完成。第四，完善项目检查验收制度。在项目检查上，做到经常化，各级农发部门严格按照国家有关验收标准，每年组织农、林、水等有关部门的专业技术人员对项目建设情况进行检查验收，对发现的问题及时纠正，并限期整改。第五，积极落实管护责任。为确保项目区工程设施的管理，使之持续发挥效益，我市按照“誰收益、谁管护”的原则，在建后管护上采取了以下措施：一是及时办理产权移交手续；二是与镇、村签订管护责任书；三是成立村级管护队，对辖区项目进行检查、维修，确保项目正常运行。

（二）创新机制，打造资金管理新局面

1.选准项目，做好财务计划。首先，农业综合开发管理部门及时向社会发布项目申报指南等信息，增强项目申报的透明度和竞争性。完善项目库管理制度，凡申请立项的项目，必须从项目库中择优筛选。切实加强项目前期工作，推行专家评审制，注重实地考察，选择具有提高农业综合生产能力、能长期发挥经济效益的项目作为农业综合开发项目。其次，要求建设单位要做好资金筹措计划和项目用款计划，积极筹措包括财政资金、自筹资金，以及采取投资参股、补贴、贴息、有偿扶持等多种形式吸引的金融资本、民间资本、工商资本等其他合法途径筹集的资金。再次，资金筹集方式要逐步向以自筹资金、农民投物投劳为主转变，按照各项资金的投入比例形成资金拼盘后，以投入规模控制项目规模，按项目管理资金。最后，要求财务计划合理确定地方财政配套资金和自筹资金，不得留有资金缺口，财务计划一经确定，不得随意变更。

2.创新机制，加强资金管理。随着国库集中支付制度改革向县级推进，我市的县级报账制逐步向国库集中支付制度过渡，要求有条件的项目区可率先采用国库集中支付制度，由财政部门在银行为项目建设单位开设直接支付和授权支付零余额账户，将项目的各项工程和货物款项直接支付到供应商手中，解决乡镇不能开设项目专户的问题。这样不但能防止乡镇临时占用、挪用农业综合开发专项资金，有效防止项目单位利用各种手段套取财政资金，而且加快了资金的支出进度，增加了资金支出的透明度。

3.加强监督，做好绩效评价。第一，农业综合开发建设的实体是在田间地头，实地考察尤为重要，把实地考察与资金核算相结合，根据项目进度和合同规定进行资金拨付，防止单纯以报账资料为依据拨付资金。第二，全面推行工程建设监理制，防止偷工减料、粗制滥造，确保工程建设质量。对项目建设工程和资金使用情况进行公示，接受项目区群众监督。第三，在加强日常检查的同时，做好中期检查、专项检查和竣工项目验收工作。在项目竣工后，要经过财政投资评审中心的评审，或委托具有资质的中介机构审核施工单位编制的工程竣工决算，并且要求审计、监察部门进行监督。第四，在项目竣工决算后，要求及时地将项目形成的资产移交给管理部门，加强项目资产的后期管护，提高项目资产的利用率，充分发挥农业综合开发项目的社会效益、生态效益和经济效益。

（三）整合“资源”，开创监督管理新局面

1.领导重视，亲自挂帅。本着贯彻落实国务院加强涉农资金管理精神，北京市农业综合开发资金和项目每年例行的专项检查工作受到了市财政局领导的高度重视。主管副局长亲自挂帅，多次召开会议专题部署检查工作，并明确指示农发检查不仅是对农业综合开发资金和项目管理情况的调查了解，更是加大对基层干部贪污、骗取和挪用涉农资金查处惩戒力度的重要举措，要通过自查，达到规范管理，查处问题，预先防范，自我修复的目的。在布置工作时要求不走过场，制定完善严谨的工作方案，落实工作措施；并在检查过程中多次跟进了解情况，听取汇报，提出下一步工作要求；对检查发现的问题和不足要求各级农发机构自觉纠正，按规范整改，扎实完成专项自查工作。

2.整合资源，健全机构。为高质量完成专项自查工作，我市农发办成立了专项检查组。由市农发办牵头，联合市局财政监督检查处和评审中心专家，成员包括项目工程方面和财务审计方面的专家。在实地检查阶段，检查组分小组对所抽查项目区的项目年度实施计划执行情况、资金落实情况、财政资金支出情况、资金管理情况、项目管理制度执行情况、基础资料是否齐全、会计处理是否规范等进行了细致、全面的检查。专家从各自专业角度对项目和资金管理情况的检查保证了自查更具专业性和权威性。

二、农业综合开发资金和项目管理中存在的问题及成因

通过检查和调研发现，虽然北京市农业综合开发资金和项目管理取得了一些成绩，但也不可避免的存在一些问题：

1.个别项目工程进度缓慢，以往年份存在未按期完工项目，或者已完工项目未及时验收结算。

出现此类问题的原因为项目前期规划立项时论证不充分，项目设计存在瑕疵，工期规划不够科学，资金拨付不及时导致工程进度落后；实际施工中受到气候、环境、地形等影响导致建设内容暂时搁浅。

2.个别区县财务管理不规范，基础工作不到位，项目档案不完备。

出现此类问题的主要原因为县级报账制实施后，对区县级农业综合开发机构财务管理人员的素质要求越来越高。在任务量加重的情况下，个别基层财务管理制度不健全，财务人员会计核算水平不高，财政审核不严，导致对报账制政策执行的不到位。

3.项目管理不完善，个别地方项目未实行招投标，已完工项目存在损毁、闲置、垃圾堆积等问题。

出现此类问题的主要原因为部分项目区为安排自身农转居劳动力就业，确保农村社会稳定，由项目单位内部施工企业承接；项目单位重建设轻管理，工程管护责任落实不到位。

三、下一步发展对策与建议

针对上述管理中存在的问题，为使北京市农业综合开发各项工作进一步完善，建議从以下几方面入手：

一是完善项目前期设计。由于农业综合开发项目涉及内容的多样性，在设计申报环节，要完善专家初步论证，充分调动专家积极性，让专家走到田间地头，切实了解到项目建设的必要性与可行性，通过实地勘查，组织农业、林业、水利多部门专家讨论，提供真正符合实际的建议，增强项目可行性研究报告与初设方案的精确性，加快推进项目完工。

二是加强业务培训，提高县级报账制水平。市级农发部门要多组织区县财务人员的培训，一方面邀请专家通过讲座等方式对基层农发管理人员进行报账制具体规定的讲解，另一方面加强横向沟通和交流，区县之间互相发现问题，总结经验，调动各项目区参与农业开发工作的积极性和主动性。

三是提升项目过程管理。在项目建设环节，突出强化监督检查，坚持跟踪问效，主动邀请并配合审计、财政监督、投资评审等部门开展项目资金检查，提高项目资金使用的合规性。特别是充分发挥监理作用，确定监理能够客观公正的履行职责，同时认真履行项目和资金公示制度。在项目完工阶段，要增强项目尾款拨付管理，严格要求项目质量，不符合要求坚决不予拨付尾款，严格按比例留存质量保证金。农发办切实发挥职责，落实后期管护制度，对管护不力单位进行追责，确保工程后期应用，充分发挥应有效益。（作者单位：北京市农业综合开发办公室）