基于与绩效评价联动的科技投入机制研究

劳富顺 曹会勤

摘 要：针对我国科技高投入低产出的现状，分析科技投入绩效评价对于科技投入产出的效应，剖析我国科技投入机制存在的问题，提出了在改革科技投入模式、完善科技投入绩效评价体系的基础上，进一步建立绩效评价与科技投入联动机制的创新改革思路。

关键词：科技投入 绩效评价 联动机制

基金项目：广东省自然科学基金项目“基于双向反馈互动的科技投入绩效评价体系研究”（S2013010011523）

改革开放以来，我国提出了“科学技术是第一生产力”的理念，实行科技兴国战略方针，不断加大对科技的投入，据中国科学技术发展战略研究院最新发布的《国家创新指数报告2013》显示，我国研发经费达到10298.4亿元，稳居世界第3位，占全球份额由2000年的1.7%迅速提高到11.7%，与美国、日本的差距进一步缩小；研发人员全时当量达到324.7万人年，居世界首位，占到全球总量的29.2% 。但不断增长的科技人力物力的投入并没有带来相应的科技产出，真正重大科技成果的产出乏善可陈，科技成果转化率低，科研经费管理混乱，这些问题一直被社会所诟病。

政府有关管理部门也很早就意识到科技投入与产出不配比的问题，借鉴了西方发达国家的先进管理经验，引进科技投入绩效评价，并不断加以完善。目前，我国绩效评价工作体系不可谓不完整，付出了人力物力也不可谓不多，但科技投入绩效评价似乎并没有对科技投入的产出带来立竿见影的促进效果。

笔者认为，要发挥科技投入绩效评价的引导作用，改变科技投入低产出、低效率的局面，应该从机制体制上对科技投入进行改革创新，强化绩效评价与科技投入的结合。

一、我国科技投入绩效评价的效应分析

我国科技评价工作起步于1986年，绩效评价工作则从2001年开始试点，2005年，财政部对中央部门支出绩效评价进行了规范，明确评价对象、范围和基本方法。至此，绩效评价工作进入全面推广和趋于完善的阶段。从科技投入绩效评价实施以来，究竟对科技投入的产出起到多大的作用呢？为了科学衡量科学投入产出效益，我们以2006-2013年度数据为样本，选取R&D经费内部支出、R&D人员全时当量作为科技投入指标，选取国外主要检索工具收录中国科技论文数、专利申请受理数、专利申请授权数、技术市场成交合同金额作为科技产出指标。

表1 2006—2013年度科技投入与产出分析

数值

指标 2006年度 2013年度 增长率

科技投入指标

R&D经费内部支出 3003.10 11846.60 294.48%

R&D人员全时当量 150.25 353.28 135.13%

科技产出指标

国外主要检索工具

收录中国科技论文数 171878 394661 129.62%

专利申请受理数 470342 2234560 375.09%

专利申请授权数 223860 1228413 448.74%

技术市场成交合同金额 18181813 74691254 310.80%

注：国外主要检索工具收录中国科技论文数因2013年度数据尚未统计公布，故采用2012年度数据。

表1数据显示，2006-2013年间，随着科技投入的加大，科技产出各项指标呈现不同程度的增长，其中：专利申请受理数、专利申请授权数、技术市场成交合同金额指标增长率大于科技投入增长率，而国外主要检索工具收录中国科技论文数增长率则小于科技投入增长率。另外，据统计，目前我国每年有省部级以上的科技成果3万多项，但是能大面积推广产生规模效益的仅占10%-15%；每年的专利技术有7万多项，但专利实施率仅为10%左右。一些耗费大量人力、物力、财力研究出的科技成果，甚至被鉴定“国内首创”、“国际领先”，却都被束之高阁。

数据分析说明，科技投入绩效评价实施以来，科技产出在“量”上得以提升，但并没有带来“质”的嬗变，科技成果转化率一直在低位徘徊，科技产出没有高效地创造市场价值，科技投入绩效评价还没有发挥出应有的引导、激励、孵化等作用，绩效评价对于科技投入产出的效应作用不够明显。

二、我国科技投入机制存在的问题

（一）科技投入导向不科学

在科技投入管理上，我国科技管理一直存在着“重立项、轻验收”的导向，很多科研人员和科研团队从自身利益出发，把过多精力放在跑项目上，科研工作追求“短平快”，形成了浮躁的科研风气，导致科研成果重数量、轻质量，缺少高端科技创新和技术突破；在科技投入方向上，重试验发展，轻基础研究和应用研究，以2013年度R&D经费投入为例，基础研究、应用研究和试验发展经费占R&D经费总量的比重分别为4.7%、10.7%和84.6%，在投入结果上与发达国家呈倒置比例，在基础研究和应用研究投入不足，导致科技团队和科技人员在基础研究和应用研究上缺乏研究动力和资金保障，难以产生大量的先进原创基础研究和应用研究成果，科技进步主要依赖于消化吸收外部技术。

（二） 科技投入立项论证不充分。

在我国科技管理体系中，立项是决定科技经费投入的主要手段，但一直以来，立项申报和审批都没有经过充分的科学论证，立项工作表面化，走过场。一方面是项目申报人对于立项的可行性分析没有花费足够的时间和精力深入地进行项目立项的可行性分析，另一方面，立项审批部门对于立项的评价大多数只限于项目申报书的书面材料，没有科学的论证。

（三）第三方评价机制有待完善

第三方评价起源于西方发达国家，经过多年实践证明，对于保证科技活动的健康发展具有不可替代的作用，我国正在逐步引进第三方评价机制。但长期以来，我国科技投入政策制定和项目立项都是以政府为主导的，近年来，虽然成立或认定科技评价和咨询机构，但多数是科技系统下属单独，真正具有“第三方”立场的机构不多，难以发挥第三方评价的独立作用。同时，我国还缺乏第三方评价的法律和政策土壤，第三方评价的权威性和独立性没有得到维护，政府部门越位和强势还没有得到有效的遏制。

（四）绩效评价结果没有充分与经费投入挂钩

我国绩效评价活动已经开展多年，绩效评价活动日趋成熟，但绩效评价对促进科技投入效益和效率的作用还没有明显体现，问题不在绩效评价工作本身，而在于绩效评价结果没有得到有效利用。

科技项目的开展大致可分为立项、研究、验收三个环节，科技经费往往在立项后就全部划拨，而绩效评价一般在验收环节或者验收后进行，科技经费投入完全取决于立项审批，而与绩效评价完全脱节。其结果，一方面，错误引导科技人员重立项而轻绩效，把主要精力放在跑项目立项，对项目的研究过程和结果投入精力不够，只求验收通过，不求精益求精，直接影响科技成果的质量；另一方面，由于绩效评价结果不与科技经费投入挂钩，没有形成奖惩的激励机制，导致科技管理人员和科技研究人员对项目绩效评价重视不够，科技绩效评价工作流于形式，不能深入、客观地评价科技投入的绩与效。

三、完善我国科技经费投入机制的对策

（一）改革科技投入模式

现行的科技投入模式单一、僵化，不利于提高科技投入效率和科技成果转化，实践证明，科技投入模式已经落后于科技发展的需求，急需打破现有模式，建立更加科学、高效的科技投入新模式。

1、分类管理。科技活动按性质可分为基础研究、应用研究、科技产业化，不同的科技活动类别具有不同的特点，在科技投入上也需要区别对待，进行分类管理。基础研究具有显性成本低、研究周期长、绩效不确定性大等特点，应以研究前期和期中投入为主，绩效评价结果奖励为辅，确保基础研究的资金投入，减少基础研究的功利化和短期行为；应用研究相对基础研究而言，目的性强，研究周期短，绩效明确，并且研究显性成本较大，应在投入上保证研究基本条件的情况下，更加突出绩效评价结果；科技产业化一般以企业为主，投入大，但一旦成功，会带来明显的经济效益，应以政策鼓励和引导为主，适当给予一些前期启动成本补偿，降低企业科技产业化的负担。

2、分次下达。现行科技投入一般是在项目立项后一次性下达科技经费，使得科技经费投入决定于项目立项，而不是科技成果质量，误导科技人员把重点放在争取项目立项上，而对项目成果质量不够重视，导致科技投入与科技成果脱节。因此，科技投入应改为分次下达，将科技投入后移，在审批通过立项后预下达一部分，作为项目启动和开展的基本保障经费，剩余部分等验收后再行下达。金额较大、研究时间较长的项目可以按进度逐年下达。

3、奖补并行。对于科技经费投入的内涵，我们在观念和管理上一直视为对科技活动的成本补偿，包含科技活动中的材料费、差旅费、劳务费和其他相关费用，但由于科技经费预算不实，项目经费往往比项目研究的实际需要要多，造成科技人员为了用完项目经费而虚列费用、转移支付等违规行为。因此，很有必要对科技经费投入的内涵和外延进行重新定义，将其中一部分经费转化为科技奖励，允许科技人员通过科技成果取得合理的个人报酬，这部分奖励在科技项目验收后，根据项目成果质量分配，形成激励机制。

（二）完善科技投入绩效评价体系

现行科技投入绩效评价工作的科学性不足和效率低下是影响科技投入绩效评价的应用效果，使得绩效评价没有发挥出应有的效用，应进一步改革和完善，形成更为科学、高效的科技投入绩效评价体系。

1、建立健全科技立项与评价分离机制。把科技评价职能从科技行政主管部门剥离，由人大等监督部门组织实施，改变现行科技行政主管部门既是立项部门，又是评价组织部门的双重角色。同时，聘请第三方的民间机构作为评审机构，引入市场机制，减少行政和人情干预，确保评价结果的客观性和独立性。

2、探索建立科技项目验收、科技评价和项目绩效评价的融合体系。目前，项目验收、科技评价、科技项目绩效评价工作都是独立组织开展，导致三项工作相互脱节，三项工作中交叉的部分内容重复进行，又造成人力物力的资源浪费，使得科技活动的事后管理出现多头管理、工作繁杂、效率低下的局面，牵扯了科技活动组织者和承担者过多的精力。因此，应探索建立科技项目验收、科技评价和项目绩效评价的融合体系，主要包括：明确各项评价活动的分工，做到边界清晰、各有侧重，减少重复评价；加强信息和数据的互相传递和利用，达成资源共享；探索三项工作互相配合开展的机制，形成相互呼应的共鸣并行体系。

3、利用大数据技术，建立评价信息平台，形成资源共享。所有绩效评价活动的数据收集、分析都通过信息平台处理，消除数据孤岛，形成数据整合。信息平台既可以收集历史数据和类比指标，为科技评价提供科学的依据；可以形成数据在不同评价活动之间的共享，提高评价工作的效率；还可以通过信息平台实行信息公开，增加绩效评价活动的公开性、透明度，让绩效评价结果接受公众监督，促进评价结果的科学性和客观性。

（三）建立绩效评价与科技投入的联动机制

建立绩效评价与科技投入的联动机制，关键在于制度设计，形成制度规范和保障。第一、把绩效评价结果作为制定科技投入决策、计划的重要参考，根据绩效评价结果引导科技投入方向和领域；第二、在科技投入分配上考虑绩效评价结果的优劣，在科技投入上形成绩效激励机制；第三、根据科技投入情况确立绩效总体目标，再向下层层分解，形成科技项目绩效目标，保证科技投入绩效总体目标的实现。通过加强科技经费投入与绩效评价的关联，进一步搭建科技投入体系和绩效评价体系的有效沟通桥梁，形成绩效评价结果与科技投入决策相互作用的双向反馈互动系统。如图1：

图1 绩效评价与科技投入的联动机制

建立绩效评价与科技投入的联动机制，實行科技投入要与绩效挂钩，充分发挥科技绩效评价在科技投入上的引导、激励作用，可以激发科技活动的活力，加大科技投入的产出。

参考文献：

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[4] 刘凤朝，孙玉涛.我国政府科技支出对其他科技支出的效应分析[J].研究与发展管理，2007，（6）：100-106

[5] 普万里，王泽华，茹华所.科技投入绩效评价研究[J].科技进步与对策，2007，（2）：113-115

作者简介：

劳富顺 （1974-），男，广东廉江人，学士，高级会计师，主要研究方向：经济管理、财税政策。

曹会勤 （1976-），女，河南安阳人，博士研究生，讲师，主要研究方向：科技金融、区域金融与经济增长。