西江流域农村环境整治项目长效管理机制研究

2015-05-30梁家将吴飞

环境 2015年13期

梁家将　吴飞

摘要：本文针对当前农村生态文明建设和环境保护的形势，结合西江流域农村环境实际，以贵港市农村环境整治项目为例，深入研究农村环境整治项目推行的现状和建设运营上的问题，运用公共产品理论、多元治理理论与公民参与理论等公共管理理论，分析目前长效管理存在的问题，从政府、市场企业、社群类织组和公民个人等四个方面，分析多元治理西江流域农村环境整治项目的模式，探求长效管理机制的构建途径。

关键词：西江流域环境整治多元治理长效管理

1 引言

1.1 我国农村环境整治的背景

二十一世纪以来，我国大力建设小康社会，农村经济建设不断加强，村民生活水平不断提高，与此同时，农村环境污染问题也日益突显。由于乡村建设规划落后、环境治理资金投入不足、农民环保意识淡薄，乡村基层环保力度薄弱等原因，在欠发达发区的农村，垃圾污染、农业面源污染、畜禽养殖污染、生活污水污染等问题得不到重视，长期没有解决，对生态环境的影响越来越严重，时刻危及农村饮用水安全和农产品安全，影响乡村居民身体健康，形势严峻。

2005年，中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议提出了建设社会主义新农村的历史任务，2012年11月，在党“十八大”会议上，党中央正式提出了“五位一体”社会主义建设总布局，将生态文明建设与我们熟知的社会建设、经济建设、政治建设以及文化建设放在了同等位置。2013年11月，党的十八届三中全会确定了我国一段时期内的改革任务，其中也包含了生态文明体制改革的主要任务。2014年10月，党的十八届四中全会在北京召开，会议着重研究全面推进依法治国有关内容，并形成了全会决定。在生态建设和环境保护工作方面，党中央明确提出要用严格的法律制度来保护生态环境，作为全面推进依法治国的一项重要内容。党的十八大以来，党和国家领导人提出了一系列加强生态文明建设和环境保护的新思想新部署，为进一步加强环境保护、建设美丽中国、走向生态文明新时代指明了方向。

2014年7月，国务院批复原则同意《珠江-西江经济带发展规划》，明确指出《规划》实施“要以推进协同发展为主线，以保护生态环境为前提”。珠江-西江经济带的生态区位与环境保护十分重要，仅在广西，经济带内就有自然保护区43个，自然保护区总面积为74.53万公顷，其发展必将面临着主体功能区功能定位与产业布局结构之间的矛盾、污染物排放总量与环境承载能力之间的矛盾等问题，必须加强流域的生态文明建设和环境保护，探索跨省区流域生态建设新模式。作为西江流域生态文明建设中重要一部分的农村环境整治，如何引导社会各界共同参与建设美丽家园，强化农村环境整治项目的长效管理，切实改善乡村人居环境，保障珠江-西江经济带实现绿色、健康发展，已成为当前重要且紧迫的研究课题。

贵港市地处西江流域中游，是郁江、黔江、浔江三江汇合的地方，辖区内拥有广阔的浔郁平原，农牧业发达，辖区内农村广布，2013年末全市总人口达538万人，其中农业人口占54.17%。贵港市农村环境整治项目有广西乃至整个西江流域都具有鲜明的代表性。运用公共管理现有的一些研究成果，结合生态建设的现实需求，剖析当前西江流域农村环境整治存在的不足，进而提出一些具体可行、且具有创新意义的加强农村环境整治长效管理的措施，完善机制建设，这必能将为西江流域农村环境整治的政策制定提供必要的理论支持，为广西实施“美丽广西·清洁乡村”行动、促进“珠江-西江经济带”健康发展提供决策参考。

1.2 国内国外研究经验

尽管由于我国基本国情与西方发达国家有关很大的差异，农村环境污染与治理的状况也各有特点，但回顾他们在农村环境整治方面的政策历程，依然有非常多值得我们借鉴和学习的地方。目前国内外借得各地学习借鉴的比较好的农村环境整治做法主要有以下几个方面：

一是建立健全农村环境污染治理的法律法规体系。严格农村环境违法行为的查处，用法律手段有效促进农村污染治理，同时完善农村环境整治项目的法规和政策机制，用法律和制度保障项目的有效实施，促进长效管理得以实现，发挥生态效益。

二是在城镇化与工业化进程中统筹城乡环境保护。协调城市与乡村的发展，制定城乡环境保护规划，让城市反哺农村，让城乡环境资源实现共享，打开农村环境整治的工作思路，加强管理体系的建设，积极推进生态产业，让环境保护促进城乡经济的健康发展。

三是拓宽农村环境整治项目的资金筹集渠道。充分发挥市场机制，鼓励和引导社会资金参与农村环境保护工作。加大农村环保投入，加强“以奖促治”“以奖代补”的政策完善，及时总结各地治理经验，宣传推广长效管理新机制。积极发展生态农业经济，增加农民收入和就业，促进农村生态文明建设。

四是注重推进农村基层自治组织建设，让农村环保协会和其他自治组织有效地参与到农村环境整治项目中来，监督推进项目的设计、建设和运营管理工作，保障项目实现长效管理。

五是创新环保机构体制改革，加强农村环境执法和污染治理技术科学研究。积极研发和推广农村环保实用技术，推动农村环境整治科技创新。加强农村环境监管和教育培训，加快推进基层环保机构改革，保障农村环境监督执法力度。

2 农村环境整治项目长效管理理论分析

根据公共产品定义与特征，我们知道自然环境是典型的公共产品。生态自然环境作为一个公共产品，环境污染整治所实现的效益也是公益的。农村环境污染治理是典型的公共产品生产行为，比如开展农村环境连片整治示范项目，建设农村污水处理设施，有效治理农村生活污水排放问题，改善了农村生活的清洁环境，保护了农村饮用水水源不受污染，整个区域内的群众都可以享受到优质的饮用水，而不需要支付额外的水体保护费用。这样长期发展，市场就很难或者不可能有效地单纯提供这样的服务，必须由政府补助或者由政府直接投入农村污染治理的资金和政策，并建立合理有效的长效管理机制。

根据公共管理理论，公共产品的供给方式，应由政府提供，在现代社会管理中，政府提供公共产品的职责一直未变，但是，随着人类社会的不断向前发展，公共服务、公共产品的产生多样性与复杂性，传统的仅有政府的单一供给方式，已经无法满足效率与长效的要求。政府为了实现公共利益的最大化，在选择提供公共服务、公共产品的方式上，可以根据不同公共产品的特点，进行区别化设计。需要多方共同努力以实现公共产品的有效供给的模式，便有了多元治理。

多元治理的理论所定义的主体，是互相独立的行为单位，比如政府、市场企业、民间自治组织等。在一个系统中，这些相互独立的单位可以独立结合所承担的职责，分析与估算自身承受的风险与收益，实现自身利益目标，其活动受到系统的一般性社会规则约束，但可以由政府主导进行协调，使利益相关的各个主体能够在和谐的环境中，“各司其职”，同时又相互作用与影响，共同确保同一个公共利益目标的实现。

对于农村环境治理而言，农村环境整治项目的长效管理是一个系统性工程，单纯依靠政府进行管理，不仅成本高，而且实效性不明显，很难长期坚持。长效管理机制的建设，既需要城市和乡村的各级政府部门组织实施农村环境治理项目的规划、管理与调控，也需要市场企业积极参与项目的设计和建设，拓宽资金渠道，完善后期运行管理，同时还需要民间自治组织参与监督，为项目的各项工作建言献策，提高项目的支持度，打下长效管理的基础，还需要民众自觉提高意识，积极参与项目的长效管理工作，为本地区生态文明建设和环境保护工作，做出个人应有的贡献。总的来说，西江流域农村环境整治项目，需要由政府主导，实行PPP（Public-Private-Partnership，政府和社会资本合作）模式运行，科研机构、民间自治组织和公民个人广泛参与，才能真正实现长效管理，发挥其生态效益。

3 广西贵港市农村环境整治项目现状

3.1 贵港市农村环境整治项目概况

贵港市于2010年开始获得中央农村环保专项资金支持，开展农村环境整治项目共6个，项目计划总投资420万元，其中：中央环保专项资金支持占六成多，自治区财政和县级财政配套三成多。项目主要安排在贵港市覃塘区，项目共建成集中式污水处理设施8座，建成管网8.41千米，形成治污能力每天315吨。每年削减COD8.74吨。购置安放垃圾箱、桶578个、垃圾收集车21辆。每日农村生活垃圾处理量6.1吨。最具有代表性的是，覃塘区大岭乡金沙村良岭屯环境综合整治项目，实际总投资79.6万元，主要利用村内一座废弃池塘，采用“厌氧预处理+潜流式人工湿地+景观塘”组合工艺，对生活污水进行处理。该项目于2011年12月竣工调试使用。经监测表明，该项目污水处理效果明显，COD进水浓度均值106mg/L，出水浓度均值30mg/L，村庄生活污水处理率达60%以上，村庄生活垃圾得到有效收集转运，生活垃圾无害化处理率达80%以上，村屯环境得到明显改善。

2011～2013年贵港市共获得中央农村环保专项资金支持的项目共89个，其中：2011年6个，2012年53个，2013年30个，总投资5827万元，其中：中央环保专项资金3941.9万元，自治区财政补助1122.1万元，县财政配套763万元。建设内容为：新建集中式污水处理设施60座、铺设污水收集管网110.98千米；建设水源保护警示标志12个；新建垃圾中转站4座、配备钩臂式转运车27辆；新购垃圾收运设备一批，其中：人力垃圾收集车346辆，可移动垃圾箱1046个，可移动垃圾桶1116个，固定垃圾桶20个；新建畜禽粪便综合利用处理设施11套。项目涉及贵港市4个县市区共8个乡镇82个行政村，受益人口达42.48万人。

3.2 贵港市农村环境整治项目进展情况

近年来，贵港市委、市政府多次召开专题会议，召集县区政府和所在乡镇、相关部门负责人和项目施工、监理单位负责人，研究推进农村环境连片整治示范项目工作，分管市领导多次带队到现场督促项目实施情况，明确要求各级各部门、各施工单位要高度重视农村环境连片整治示范项目建设，明确工作任务，加大工作力度，确保项目如期完成。

至2014年12月底[本研究数据统计至2014年12月底]，2011年、2012年安排的59个项目已全部建成，其中已验收的57个。2013年安排的30个项目，自2013年12月开工建设至2014年年底，27套农村集中式生活污水处理设施已全部完工。第一批垃圾设备已完成采购，第二批垃圾设备采购已进行招投标公示。垃圾中转站建设方面，原计划石卡镇、大岭乡各建一座。石卡镇中转站建设用地已选定，但覃塘区财政局未对该项目进行采购批复；由于开展清洁乡村以来，大岭乡已建有1座垃圾转运站，因此不启动大岭乡垃圾中转站建设，将建设资金调整为购买3辆微型钩臂车，在大岭乡江兴村江头屯、贵宁村马屋屯各修建一座污水处理设施，目前江头屯项目已经基本完工，马屋屯项目正在做前期工作。

3.3 贵港市农村环境整治的成效

贵港市2011-2013年中央农村环保专项资金项目89个，拟新建集中式污水处理设施60座、铺设污水收集管网110.98千米；建设水源保护警示标志12个；新建垃圾中转站4座、配备钩臂式转运车27辆；新购垃圾收运设备一批，其中：人力垃圾收集车346辆，可移动垃圾箱1046个，可移动垃圾桶1116个，固定垃圾桶20个；新建畜禽粪便综合利用处理设施11套，解决贵港市桂平市西山镇，平南县平南镇、镇隆镇、上渡镇、安怀镇，港南区瓦塘乡，覃塘区石卡镇、大岭乡等8个乡镇82个行政村42.53万人的饮水安全、村庄污水横流、垃圾满地、养殖污染等突出环境问题。目前，已完工89个，其中：通过验收的3个，通过现场核查待资料补充齐全后下达验收批复的53个，正在进行调试和资料整理的33个。所有项目建成投入使用后，年处理生活污水105.4万吨，综合利用养殖粪便污水1562吨，每年削减COD115.15吨、氨氮19.92吨；每年收集转运处理生活垃圾18.6万吨。基本达到了保护饮用水源地，改善农村村容村貌，提高环境质量的预期目标。

通过农村环保专项资金项目的实施，贵港市农村饮用水水源地环境保护工作得到进一步加强，饮用水安全得到保障。村庄污水横流、垃圾满地、养殖污染等突出环境问题得到了初步解决，环境质量明显改善，群众环保意识进一步提高。经过对贵港市2011～2013年度的89个农村环保专项资金项目所在地的群众进行随机抽样调查发现，村民对当地的项目成效都表示肯定，并觉得较为满意。

3.4 贵港市农村环境整治项目存在的问题

2011～2013年贵港市共获得中央农村环保专项资金支持的项目共89个，其中：2011年6个，2012年53个，2013年30个。至2014年底，2011年6个项目中桂平市1个项目和港南区3个项目已完成验收，覃塘区有2个项目。2012年53个项目已全部完成验收。2013年的30个项目中，虽然27套农村集中式生活污水处理设施已全部完工，但仍有配套管网和治理设施采购等项目未完成，30个项目均未通过验收[数据统计截止2014年12月31日]。

目前贵港市已建成的由中央农村环境连片整治示范项目资金安排的农村生活污水处理设施共61套。大部分都能正常运行，为改善当地环境发挥了很大作用。但仍有小部分设施由于思想不重视、运营资金不落实、管理不到位等种种原因，存在停运或运转不正常的情况，有的甚至锈迹斑驳、杂草丛生，几乎荒废。部分群众参与管理的主体意识不强，甚至出现个别群众随意毁坏污水管网及垃圾收运设备的行为。

3.4.1 政府部门在项目管理方面的问题

一是基层政府申报项目后，没有按照政府牵头的原则，政府主导、各部门配合的工作机制没有很好运转，几乎所有任务都由环保部门去实施或者协调，基层环保部门编制少，工作任务重，疲于应付。在项目的建设过程中，部门不分工不明确，许多地方均是环保一个部门在负责，工作积极性明显不高，使得这项系统工程推进成效不明显。

二是在项目的建设指导与管理监督上，政策文件仍不够完善，国家环保部出台的农村环境连片整治工作指南规定的项目在一些地区不具有典型性，指南规定的范围甚至未包括一些急需解决的农村环境问题，比如导致没有得到有关项目资金的支持，也得不到地方政府的重视，相关指导性文件出台较滞后，前期许多项目的工程质量得不到保障。项目资金申请与使用仍存在一些不规范，一些乡镇为了申请资金，突出政绩，前期调研规划不充分，急忙申报项目，导致项目实施后难以开展建设或运行后效益不明显。

三是政府管理只重成绩不重实效。基层政府把农村环境连片整治项目当成了地方形象工程，民生工程的意义未落实，只重面子，不注重实效。建设农村环保设施的过程中，以项目是否建成作为唯一指标，而项目设施的质量及长效运行保障等得不到重视。一些项目在开展初期工作的时候，在管线布置、项目用地等初期的设计工作方面，地方政府作为项目业主单位，没有与相关部门以及当地村民进行良好地沟通，导致项目施工后仍有变更，浪费了前期工作资金，影响了项目整体的效益。一些政府在规划方面脱离实际，过度强调长远规划，没有针对当地农村的实际进行合理安排项目，导致一些环保设施建成后长期无法投运，同时又没有解决当前影响当地群众生活环境的污染问题。

3.4.2 市场参与项目管理方面的问题

在贵港市农村环境连片整治示范项目的建设与管理中，市场参与较少，从头到尾都是由政府包办，企业仅参与了一些简单的建设过程，交付使用后，项目的运行管理全部由政府承担。政府由于人力、财力有限，在长效管理上很难维持。在环境整治技术方面，科研机构参与较少，没有充分发挥市场的作用，目前的农村环境整治技术大多存在成本高、不符合农村实际等诸多问题。某些农村环境治理的技术在实施的过程中存在“二次污染”风险。比如垃圾转运问题，若不顾地方实际，一刀切全部搞统一的转运，某些距离较远的乡镇，为了方便转运只能临时找某块低地堆放垃圾，临时堆放点又无防渗等相关措施，转运的周期久，导致临时堆放点的垃圾污水渗到地下，造成了二次污染。目前，国内其他先进地区的示范项目，其成功的技术总结推广力度不够，也成为许多地区该项工作目前的技术难题难以解决的原因之一。

3.4.3 村民自治组织和公民个人参与方面的问题

调查发现，虽然贵港当地结合“美丽广西·清洁乡村”工作，利用“一组两会”和个别村民自治组织，参与农村环境连片整治的管理工作。但目前当地政府实行政府全权包揽的政策没有发生实质改变，尚未形成政府主导、广泛公民参与的管理机制，所以当地民众只能在尚未成熟的村民自治委员会，推行少量的管理工作，但真正参与农村环境连片整治项目的立项、建设、运行、后期维护长效管理的机会非常少，也没有相式方式途径，其参与的行为只有以个人环保为主，导致了公众参与的水平很低。有些村民受村委会雇佣成为保洁员，定期开展一些环卫清洁工作；有些村民受雇佣参与项目的建设，但仅仅是用工劳动合同关系，无法对建设工作发表任何建议意见；大多数村民没有参与到农村环保设施的管理与维护工作中。致使项目的长效管理机制得不到有效推行，村民自治组织没有真正参与到农村环境连片整治项目的长效管理上。

加上项目资金的公开工作不到位，起不到社会监督的作用，当地村民对项目资金的使用情况不了解，对项目的支持积极性不高，尤其是在征地等环节，受市场影响，农民对征地补偿款要求过高，加上资金不透明，致使农民合作意识不强。

4 西江流域农村环境整治项目长效管理机制的构建

4.1 构建长效管理机制的政策环境

从党的十八大将生态文明建设纳入我国“五位一体”建设总体布局，明确提出生态文明建设的内涵和目标任务，到十八届三中全会提出要保护生态红线，建立生态环境损害责任终身追究制，明确生态文明体制改革的主要任务，再到十八届四中全会明确提出生态文明的建设、改革和法律的三大任务，这些都显示了党和国家加强生态文明建设的坚定意志和坚强决心。深化改革对环境执法提出了新要求，人民群众对生态环境安全有了新期待，环境保护工作进入新常态。党和国家在生态文明建设和环境保护方面的高度重视和重要问题，为新时期开展农村环境整治工作提供了强有力的政策支持[29]。

广西自2013年开展“美丽广西·清洁乡村”活动以来，各地农村环境污染问题得到了较好解决，综合整治成效初步显现，乡村清洁面貌有所改观，这项活动政府投入了许多人力物力，也得到了广大人民群众的衷心拥护和积极参与。自治区党委、政府站在“美丽中国”广西战略的高度，在2014年继续推进“美丽广西”乡村建设活动，作为珠江—西江经济带发展和广西北部湾经济区开放开发“双核驱动”的重要配套工程，制定印发了《“美丽广西”乡村建设重大活动规划纲要（2013—2020）》，将2020年以前的活动分为四个阶段推进，分别是“清洁乡村”“生态乡村”“宜居乡村”和“幸福乡村”。广西乡村建设的重大活动，为广西的农村环境整治工作提供了重要平台和依托，相关规划的长期设定，也为农村环境整治长效管理营造了良好政策环境。

近年来，贵港市委，市政府高度重视环境保护工作，2014年4月，中共贵港市委书记王可带队到贵港市环境保护局调研，这是贵港自成立地级市以来，市委书记首次到市环保部门调研。近几年，贵港市人民政府市长也多次带队到市环境保护局调研，检查指导生态文明建设和环境保护工作。市委市政府主要领导的重视，为贵港生态文明建设和环境保护工作今后的发展指明了方向。贵港市坚持以科学发展观为统领，以建设“生态市”为目标，以生态示范创建为载体，以农村环境连片整治为抓手，积极探索建立农村生态环境保护长效机制。

4.2 构建西江流域农村环境整治长效管理机制的措施

农村地区良好的生态环境对于广大农民来说，是最公平的公共产品，所以是最普惠的民生福祉，西江流域农村环境整治惠及千家万户，关系到整个西江流域的生态安全，其长效管理工作是一项系统性工程，具有长期性、动态性强、反复性高的特点，若不建立长效管理机制，整治项目的将在短时间内失去生态效益，且会造成人力物力的大量浪费。要实现农村环境整治项目的长效管理，必须在政府与市场等其他主体之间找到一个平衡点，构建多元治理的模式，以实现网络化、立体化的互动治理格局，结合各治理主体的特征及优势，综合推进农村环境整治项目的长效管理。

笔者根据对贵港市农村环境整治现状、成就和存在的问题研究，结合公共产品、公民参与和多元治理理论，提出以下构建西江流域农村环境整治长效管理机制的措施。

4.2.1 加强农村环保立法，健全农村环境整治法律法规和标准体系

2015年1月1日，新修订的《环境保护法》正式实施，这部环境保护领导最顶层的法律，是25年来首次修订，被外界称为“长出了牙齿”的法律。新《环境保护法》中在农村环境保护方面作了大量明文规定，对各级人民政府在农业环境保护尤其是基层政府在农村环境保护方面的法律职责作了明确规定，涉及到农村生活废弃物处理、农药等农业投入、畜禽养殖的选址、建设和管理等各方面，新法在农村环境保护资金的支持方面也作了规定，规定地方政府要财政预算中要安排资金用于农村环境保护工作中的污染治理和环保设施运营等方面，保障治污设施的长效运营。这些规定都给新时期农村环境整治工作提供了重要的法律依据，意义十分重大。

与此同时，我们也应该注意到，与新《环境保护法》配套的关于农村环境保护方法的实施办法、细则，各有关部门和各地方政府尚未完善，现在的一些具体操作办法，大多是“重城市，轻农村”，相关的污染防治法律集中在表现保护城市利益和大中企业利益为中心的立法倾向上，过农村环境保护的重视不够高。现行法律中，农业资源和农业环境立法两大体系并存，造成了一定程度上的不和谐之处，在一些调整措施上出现了矛盾、冲突、重复等现象，缺少综合调整保护措施的规定，可操作性差。

要深入开展农村环境整治，促进项目的长效管理，必须充分发挥法律的调控、管制手段，加强和创新农村环境保护立法模式，多层次、全方位地推进建议农村环境整治的法律依据，严格农村环境污染防治的法律管控。针对农村环境问题的特点，加快推进专项立法，比如目前国家环保部正在制定上报国务院的“土壤污染防治十条”，可以在农村环境保护领域加以重点强调和规定。同时，及时梳理现在的农村环境保护法律法规和规章，及时调整、更新不适应新时期工作需要的法条，适时加入一些适合当前发展的法律规范。另外，还在加强地方立法与国家立法相结合，省、自治区应该根据各地实际，综合本地区经济发展、自然资源特征、人文特点等因素，加强农村环境保护方面的地方立法，比如广西实施“美丽广西”乡村建设重大活动是一项长期性的重大民生工程，立法部门可以根据此项工作的需要，结合当前农村环境实际，制定有利于活动实施、有利于农村环境污染治理的地方法规。根据政府工作需要，制定规范性文件加以补充，为相关立法出台提供良好的实践基础。西江流域农村环境整治项目的长效管理，离不开国家和有关省市的法律法规与规范性文件的保障。

此外，国家环保部门应该加快制定农村环境整治有关标准文件，推广先进地区的整治工作经验，切实指导、规范各地实施农村环境整治的技术标准和项目建设规范，完善农村环境整治项目的规划、选址、设计、建设和长效管理的指导，促进各地农村地区生态文明建设水平的提升。

4.2.2 转变政府管理思路，建立多元治理的运行机制

多元治理模式主张政府在农村环境整治项目工作的角色，从传统的全能包揽式、完全管制式向积极主导、有效协调的方式转变，以宏观政策调控和深化考核管理为主，加强引导市场企业、科研机构、环保类非政府组织（NGO）、民间自治组织、公民个人等多元的治理主体参与农村环境整治活动，协调整合，共同促进农村环境整治的长效管理。

第一，政府部门要切实起到主导作用，积极协调市场、社群组织和公民个人参与到农村环境整治项目的长效管理工作中来。地方政府要及时制定完善有关农村环境整治的配套实施文件或法律出台前的规范性文件，明确政府与各有关部门工作职责与目标任务，健全相关组织领导，明确工作牵头单位，各责任部门分工协作，共同参与、积极配合，县（市、区）、乡镇、村也要成立相关领导小组及工作班子，形成了上下贯通、协调有力的农村环境整治项目管理的立体化网络，合力推进长效管理。

第二，协调各治理主体，落实好项目规划，规范农村环境整治项目的运行管理相关制度。加强西江流域各省区、地市间的环境保护合作，在流域整治的合作总体规划、农村环境整治规划等方面，加强沟通，互扶互助，先进地区带动后进地区，共同维护流域的生态环境安全。有关地方政府，应根据地方实际，组织好村庄的发展规划，将农村环保规划与国土规划、林业规划、农业规划等有机结合，做好农村环境整治项目的规划布局，充分考虑项目的科学合理性和生态效益，以及日后的长效管理和风险隐患等因素，加强与基层民众的沟通，充分听取基层干部和村民的意见建议，规划设计人员深入镇村，会同相关人员和村组干部，商议具体规划方案；定期安排项目负责人到项目地点检查指导项目实施，跟踪进度，了解帮助解决项目推进过程中遇到的困难；安排专职信息联系人员，及时对接项目的建设与维护工作，加强项目管理的指导。从省（自治区）一级党委、政府制定出台类似《农村环境长效管理办法》的规范性文件以及《农村生活垃圾收集清运处理运行机制方案》、《“清洁乡村”示范村屯建设指导规范》、《自然村村规民约》规范文本、《村庄环境卫生管理监督岗》等配套文件，加强农村环境整治项目的指导。

第三，政府部门要制定完善多元治理政策体系。根据市场实际，制定推行农村环境污染第三方治理的政策意见，结合本地实际，逐步实施农村环境整治设施的建设和运营的企业化管理，促进环境治理服务业的加速发展。充分发挥政府的主导作用，创新农村环境整治的投资和运营机制，制定鼓励市场企业参与农村环境整治项目设计、建设和运营管理的优惠政策扶持政策，培育可持续的商业模式。鼓励环保非政府组织参与项目监督，发挥社群组织的广泛监督作用，保障监督参与途径的畅通，积极维护公益组织的利益，让农村环境整治项目在阳光下运营。充分调动基层干部和群众参与项目的积极性，结合“清洁乡村”“生态村镇创建”等相关活动，发动基层组织和人大、政协委员以及广大村民的力量，为项目的选址、设计和长效管理建言献策，保障项目正常发挥生态效益。总之，政府要站在全局的角度，合理优化资源，完善政策体系保障政府、市场企业、公益组织和民间自治组织以及民众个人都能作为农村环境整治的治理主体，有效发挥各主体的优势，促进项目实现长效管理，共建美好生态家园。

第四，由政府主导，健全农村环境整治考核奖惩机制，进一步落实长效管理目标责任制。一是明确乡镇党委、政府环保责任，由相关部门组成检查组，定期或不定期开展村庄环境整治检查，采取抽查与巡查相结合，督促项目实施。通过内部通报、利用网络信息平台公开曝光等方式，提高政协委、人大代表参与督政的频率和强度，结合季度评比、年度争优、奖惩并举等方式，推进各地各部门认真落实主体责任，完成既定年度目标任务。二是调整各级党委、政府绩效考核的内容，把农村生态环境保护工作列入指标考核，坚持把经济指标同生态环境和社会发展指标有机结合，促进生态文明经济发展方式的有效落地。三是细化任务分解，量化考核指标。制定可操作性强的考核标准，把农村环境整治项目的建设和长效管理任务，把长效管理细化成年度指标或达到某种状态的指标，任务分解到具体的乡镇村屯和干部，抓好落实。

第五，加强农村治污技术应用推广，培育专业技术人才。要加大对环境科技的投入，为环境科技的发展提供强有力的物质保障。鼓励高校等科研机构大力开展农村环境污染治理技术研发，推广应用国内外先进、实用的治理技术和长效管理模式。积极培育并规范农村环保产业市场，加强管理，促进农村环境整治技术行业的提升。同时，加强乡镇及以下的基层环保队伍建设，推进乡镇环保助理、村屯环境监督员的普及，加强农村环保专业技术人员的业务培训，促进农村环境整治设施运营的有效管理，使其发挥长效的生态环境效益。

4.2.3 推行环境污染第三方治理，创新长效管理的激励机制

市场是农村环境整治多元治理中的重要一元，其参与农村环境整治工作，可以充分发挥灵活性、竞争性与多样性的特点，更有针对性地选择农村环境整治的技术方法和管理手段，择优应用。国务院办公厅在2014年12月印发了《关于推行环境污染第三方治理的意见》（国办发〔2014〕69号），明确“环境污染第三方治理是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式。第三方治理是推进环保设施建设和运营专业化、产业化的重要途径，是促进环境服务业发展的有效措施”。首先，规范市场准入，制定有关企业参与农村环境治理的准入制度，鼓励技术先进、管理到位、信誉好的环境治理企业，参与到西江流域农村环境整治中来，配套制定引进企业的土地、税收等优惠政策。其次，鼓励本地乡镇中小企业分片承包负责当地的农村环境整治，在严格企业自身的环境治理的同时，强化乡土企业的社会责任感，以企业自身能力为实际条件，适当地参与农村环境整治的设计或建设，或后期的长效管理工作，政府在这些企业的税收、排污费征收、生态资金补贴等方面给予一定优惠，形成一套可操作性强的鼓励、优惠政策体系。再次，继续推进目前实施的“以奖促治”和“以奖代补”的农村环境整治财政政策，规划安排好中央和地方用于奖补的资金预算，考虑西部地区基层政府的财政实际，适当提高额度，调动他们参与农村环境整治的积极性。同时，优化转移支付制度，广西作为国家确定的四个生态保护红线划定试点省（自治区）之一，应加大财政投入的力度，强化生态功能区规划，让广西等省区享受更高标准的转移支付。有助于政府将资金投入市场，调控优化企业参与长效整治的合作局面。只有基层政府的资金充足，才能激励乡镇企业自觉加强环境保护，调动市场参与农村环境整治的积极性，调控和优化企业参与长效整治的管理。最后，要规范农村环境整治第三方治理的运营模式。农村环境整治的治污设施，要实行投资、建设、运营和监管分开，采取环境绩效合同服务等方式引入市场企业，建立公平、合理的绩效考核和评价机制，公共财政支付水平与治理绩效挂钩。

政府要设立专门的资金，创新多元治理主体参与的激励机制，建立农村环境违法行为有奖举报、农村生态文明建设重要政策有奖征集等制度，建立地区农药瓶、电池等重污染物质回收补助机制，设立美丽村庄奖励资金，倡导企业捐助农村环境保护项目、公民个人义务参加生态建设有关活动等多种方式，激励公众参与农村环境保护工作的积极性。

4.2.4 完善长效管理的约束机制，充分发挥社群组织与公民的参与作用

第一，鼓励城市里的环保类的非政府组织（NGO）参与西江流域的农村环境整治项目，在规划指导、项目监督等方面，充分发挥公益组织的桥梁作用，切实维护农村弱势群体的环境权益。大力倡导农村地区自发成立农村环保协会等公益组织，在政策优惠和财政资金上给予一定支持，在专业培训和指导等方面给予照顾，确保其能发挥作用。在自然屯中推行“一组（党小组）两会（户主会、理事会）”互助自治机制。该机制按照党小组调研提议，户主会协商决议，理事会组织实施的运作程序，确保村屯中重大决策符合群众意愿。因地制宜，成立农民理事会，由村里有威望的党员，族老或经济能人担当带头人，探索垃圾收集清运和环卫保洁管理新模式。

第二，拓宽公民参与渠道，引导规范村民参与农村环境整治。环境保护是全社会所有公民的共同责任，农村生态环境整治的长久性、反复性等特点，决定了政府要实现长效管理，必须广泛发动群众，依靠群众，服务群众。2014年5月，国家环境保护部出台了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》（环办〔2014〕48号），对公众参与环境保护工作提出了一些指导意见和对政府部门的工作要求。要充分发挥公众参与环保的制度，政府部门在作出与农村环境保护相关的管理决策、经济政策等行为时，必须受到广大利益相关的农民的有效监督，决策过程要听取群众的意见，得到群众的认可，这样实施的决策才会得到公众的拥护。同时，参与制度的完善，也将进一步提升公众的农村环境保护意识，促进农村环境问题的有效解决。

第三，保障社群组织与公民的参与渠道通畅，发挥其监督与约束作用。在公众参与农村环境整治中，建立公众的生态环境需求的表达机制，尊重当地村民的主体地位，使其充分参与到决策和执行的全过程。在农村环境整治项目的实施前、实施中、实施后以及长效管理等多方面，均应保障公民的参与决策和监督表达权利，让当地村民真正地在各个阶段体会到“治理主体”的存在感，对本地的生态环境整治负有责任感，加上管理机制和村规民约等的约束，共同推进农村环境整治项目长效管理的实现。

要以法律法规或规范性文件的形式，确定和保障公众参与的权利、途径和方式，取得公众支持和拥护，推进项目的长效管理。制定项目申报和方案制定时村民参与的有关制度，加强民意调查、听证等途径，吸纳广大村民意见建议。制定项目建设工程监督、经费使用管理与项目验收的公众参与制度，让项目在阳光下运营，提高公众满意度。最后要完善项目管理的监督举报制度，保障农民可以通过环保信访、村民委员会上访、自治组织监督等多种方式对农村环境整治项目的建设和管理进行监督，政府部门要建立高效合理的信息反馈机制，及时吸纳社会各界的参与力量，保障项目的长效管理和维护。

第四，全面完善项目信息公开，提升长效管理的透明度。认真落实农村环境连片整治信息公开工作，保障村民知情权和参与监督权，提升项目建设的质量和透明度。公开的内容要全面、真实、易懂，工程实施前、实施中、实施后，都要全面公开项目相关工程信息、征求公众意见的范围、招投标信息、监督举报途径、村规民约、项目维护管理办法等。公开的形式与途径要丰富多样，贴近群众，充分利用“村头议事”公示公告，农业广播电视、手机报，甚至微信、QQ等多平台结合，加强信息公开的力度与广度。

第五，丰富宣传形式，提升全社会的农村环境保护意识。由政府牵头，各相关部门积极配合，多层面、多途径、多措并举开展农村环境保护宣传活动，积极营造“人人重视环保，人人参与农村环保”的浓厚氛围。结合乡村建设活动和群众路线教育实践的后续活动，深入基层，进机关单位、进社区、进学校、进企业、进村屯开展环境保护法律法规和有关知识宣传。创新宣传载体，利用微博、微信平台等新媒体结合广播、电视、报刊、宣传栏等传统形式，提高民众的农村环境保护意识，让村民自觉行动起来，参与到农村环境污染治理的工作中，共同推进农村环境整治项目长效管理，建设我们共同的美丽家园。

结语

农村生态环境，是典型的公共产品，但由于人类社会不断发展，传统的政府一元治理模式开展农村环境整治，已无法有效提供良好的生态环境这样的公共产品，需要由政府主导，市场企业、环保类非政府组织和民间自治组织以及公民个人共同参与的多元治理模式，才能实现西江流域农村环境整治项目的长效管理，发挥其生态环境效益。首先，加强农村环保立法，健全农村环境整治法律法规和标准体系，严格实施农村环境污染防治，从源头上促进农村环境问题的有效整治。其次，转变政府管理思路，建立多元治理的运行机制，改革政府全揽全包的一元治理模式，加强政策引导与项目考核，以宏观调控的方式促成整治项目多元治理的良好局面。再次，推行环境污染第三方治理，创新长效管理的激励机制，发挥市场各方的优势促进长效管理的实现。最后，完善长效管理的约束机制，充分发挥社群组织与公民的参与和监督作用，多管齐下，多元共治，逐步构建农村环境整治长效管理机制。

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