科学把握“四个全面”战略布局的主攻方向

作者简介：叶帆（1975-），男，江苏泰兴人，中共泰州市委党校公共管理教研处处长，副教授，从事公共管理教研工作，研究方向：公共行政、公共经济等。

摘要：四个全面是新一届中央领导集体治国理政的新思路。对于四个全面的战略布局，要系统、整体、协调把握，全面不是面面俱到，而是要善于以点带面，科学把握其主攻方向。要科学把握全面深化改革的总目标，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，使市场在配置资源中发挥决定性作用，并加快转变政府职能。要培养法治思维，重视制度法治化和制度群的建构，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

关键词：四个全面；深化改革；依法治国；政府职能

“四个全面”战略布局的提出，完整地展现出了新一届中央领导集体治国理政总体框架。对于四个全面的战略布局，要系统、整体、协调把握，全面不是面面俱到，而是要善于以点带面，要特别强调重点领域和主攻方向，不能撒胡椒面。

一、科学把握全面深化改革的总目标

全面深化改革的总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，这是党的十八届三中全会确定的。

1、完善和发展中国特色社会主义制度

要让制度优势充分发挥出来，推动经济社会充分发展。中国特色社会主义制度有四大优势，一是集中力量办大事。它具有强大的动员力量，能够集中各方面的力量办成别人办不成的事。因为这个制度是为绝大多数群众谋利益的，能够调动广大人民群众的积极性，能够摆脱利益集团的纠缠，形成全国一盘棋。二是成熟定型成大事。通过不断深化改革，不断成熟，能力不断提升。三是目光远大做大事。既能解决现实的问题，也能解决长远的问题。四是活力四射干大事。制度高效有活力，无论是根本制度、基本制度还是其它各方面制度，都有强大的生命力。要通过全面深化改革，把这些优势发挥得更加淋漓尽致。

2、推进国家治理体系和治理能力现代化

要通过全面深化改革使我国达到一个相当现代化的程度。第一，国家治理体系是由国家在经济、政治、文化、社会、生态等各个领域的治理体制构成的一个整体结构；国家治理体系意味着国家治理的基本制度符合时代潮流，比如我们国家治理现代化意味着一定是公共治理、大众治理，强调人民的参与。还意味着国家权力交接的平稳有序，习近平总书记在人大成立60周年大会上讲到了，我们国家权力领导层已经实现了有序更替，这也是国家治理现代化的要求。第二，国家治理能力是国家统筹各个领域的治理主体、力量，使其相互协调、共同作用的水平与质量。国家治理水平高，要求各个治理主体到位不越位，有为不乱为，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

3、使市场在配置资源中发挥决定性作用

要把握市场经济的一般规律。大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场标准、市场价值、市场价格、市场竞争，实现效益最大化和效率最优化。习近平总书记强调，中国社会主义市场经济的特殊规律必须坚持“三个凡是”：凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预；凡是市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；凡是企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。要从法律上和制度上要把这些要求落实到位，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用。

4、加快转变政府职能

首先，要明确政府的“两条绿线”和“三条红线”。两条绿线就是要政府做好的事情，一是职能绿线。即政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵；二是政绩绿线。即完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。三条红线就是政府不能逾越的底线，一是生态红线。即划定生态保护红线，健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责；二是安全生产红线。安全生产是人命关天的大事，是不能踩的“红线”；三是耕地红线。2013年12月12日—13日召开的中央城镇化工作会议指出：“耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人。”

其次，明确政府的角色定位。第一个定位是优秀的产业领航员。政府要做三个工作：要辨别与挑选国家决心发展的产业；辨别与挑选最有潜力的企业来承担这些产业的发展；辨别与挑选最有效的方法来发展这些产业。第二个定位是国家规划设计师。规划好国家发展的长远、中期以及眼前的目标以及实施路径。第三个定位是制度供给者。作为一个发展中的大国，中国经济发展中会不断提出一系列新的制度要求与规则要求，政府能够较好地满足这种制度要求。第四个定位就是市场空间的开拓者、维护者。我们现在走出去的海外企业越来越多，每年出国旅游1亿多人，在海外的权益如何得到保障，维护好法人和公民的利益，这也是一个越来越突出的职责。

二、科学把握全面推进依法治国的总目标

1、培养法治思维，严格依法办事

现代国家治理必然要求规则治理、依法进行。建设法治国家、法治政府、法治社会，治理方式必定是法治化的，那种仅凭主观好恶权判、官吏便宜行事的人治方式不仅与近现代民主化浪潮背道而驰，而且也与日益复杂、变动频繁的社会格格不入。以法治思维推进制度现代化，就是在制度现代化过程中，高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进制度设计、创新和执行。

2、重视制度法治化和制度群的建构

制度现代化必须以中国特色社会主义基本制度为基础，以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端。依法治国的要义是实现国家治理活动的规范化、程序化、法治化，也就是实体和程序的全面制度化。而古今中外的经验告诉我们，只有将优良的制度文而化之，才能最终实现治理目标。因此，制度现代化是全面推进依法治国的核心要求。要高度重视“制度群”的建构，在制度建设过程中，要有系统思维，零敲碎打不行，东修西补也不行，必须进行全面系统地改革和改进，必须着眼于整体效应和效果，必须贯穿于多个领域和环节，必须形成整体的“制度群”。

3、建设中国特色社会主义法治体系

建设中国特色社会主义法治体系，一是完备的法律规范体系。建设中国特色社会主义法治体系，全面推进依法治国，需要充分的规范供给为全社会依法办事提供基本遵循。一方面，要加快完善法律、行政法规、地方性法规体系；另一方面，也要完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系。二是高效的法治实施体系。法治实施是一个系统工程。首先，要认真研究如何使法律规范本身具有可实施性。其次，要研究法律实施所必需的体制以及法律设施，国家必须为法律实施提供强有力的体制、设施与物质保障。最后，要认真研究法律实施所需要的执法和司法人员的素质与能力，要为法律实施所需要的素质和能力的培训与养成提供必要的条件和机制。三是严密的法治监督体系。要规范权力的运行，为权力的运行设定明确的范围、条件、程序和界限；要防止权力的滥用，为权力的行使设定正当目的及合理基准与要求；要严格对权力的监督，有效规范党内、人大、民主、行政、司法、审计、社会、舆论诸项监督，并充分发挥各种监督的独特作用。四是有力的法治保障体系。建立科学的法治建设指标体系和考核标准；完善行政执法程序，规范执法自由裁量权；要改革司法管理体制，健全司法权力运行机制。五是完善的党内法规体系。党内法规存在“碎片化”现象。要在对现有党内法规进行全面清理的基础上，抓紧制定和修订一批重要党内法规，形成配套完备的党内法规制度体系，使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使党执政的制度基础更加巩固，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。

4、建设社会主义法治国家

一是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。依法治国是党领导人民治国理政的基本方式，要依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式实现人民群众在党的领导下管理国家事务；依法执政是依法治国的关键，要坚持党领导人民制定法律、实施法律并在宪法法律范围内活动的原则；依法行政是依法治国的重点，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。这是层层推进的，依法治国的关键是依法执政，依法执政的关键是依法行政。二是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；法治国家、法治政府和法治社会是全面推进依法治国的“一体双翼”。法治国家是长远目标和根本目标，建设法治国家，核心要求实现国家生活的全面法治化；法治政府是重点任务和攻坚内容，建设法治政府，核心要求是规范和制约公共权力；法治社会是组成部分和薄弱环节，建设法治社会，核心是推进多层次多领域依法治理，实现全体国民自己守法、护法。法治国家、法治政府、法治社会一体建设，要求三者相互补充、相互促进、相辅相成。三是实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。1978年十一届三中全会提出的有法可依、有法必依、执法必严、违法必究是依法治国的1.0版，而这次十八届四中全会提出的科学立法、严格执法、公正司法、全民守法是依法治国的2.0版。科学立法是全面推进依法治国的前提，严格执法是全面推进依法治国的关键，公正司法是全面推进依法治国的保障，全民守法是全面推进依法治国的基础。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，明确了新时期全面推进依法治国的重点环节和主要任务。（作者单位：中共泰州市委党校）

参考文献：

[1]杨平.对法治政府的理解[J].合作经济与科技，2015（1）.

[2]江必新.怎样建设中国特色社会主义法治体系[N].光明日报，2014-11-01.