我国粮食主产区生态补偿问题研究

丁莹莹

摘要：粮食主产区生态补偿强调的是对粮食耕地生态功能的经济补偿，符合国际上通行的生态环境服务付费（PES）作用机理，充分体现“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费”的经济原则。在实践过程中，可以基于多种形式的补偿标准和补偿方式，解决粮食主产区的生态补偿问题，完善相关的财政转移支付制度及寻求市场化的生态补偿，以期完成对粮食主产区生态补偿的研究。

关键词：生态补偿；粮食主产区；生态环境

一、引言

广义的生态补偿强调的是生态环境功能或生态环境价值方面的补偿，包括为损害生态环境及其功能、因开发利用自然资源、损害环境能力等行为而需要付出的经济补偿。而狭义的生态补偿仅是对生态功能的补偿，主要是指生态补偿成果的受益者对恢复和建设生态而需要付出的经济补偿。本文所探讨粮食主产区生态补偿是指狭义的生态补偿，且强调的是对粮食耕地生态功能的经济补偿，符合国际上通行的生态环境服务付费（PES）作用机理，充分体现生态补偿的经济原则。因此，可以看出生态补偿的最根本目的就在于保护和恢复生态系统服务，通过经济补偿的措施实现相关者利益关系的有效调解。

粮食主产区主要是指达到一定的粮食生产量和调出量，并能够在一定范围内保障所在区域粮食安全的市县，目前我国确定的有13个粮食主产省。随着经济的发展以及科技水平的提高，粮食主产区的工业化进程加快，然而随着地区GDP的提高，也带来了日趋严重的生态危机，如耕地中日益严重的重金属污染问题，存在大量的有机污染物，大气、水体等污染通过循环回归土地，对耕地造成严重的污染。生态补偿就是为了有效地解决经济发展与有限的资源环境之间矛盾运动的必然产物。建立粮食主产区的生态补偿，能够提高生态服务功能价值，不仅能够降低生态环境的压力，还能够缩小区际间的差距，同时也符合时代发展的要求。近年来，我国根据不同区域的要求对主体功能区进行了全面的规划，为了我国的粮食安全问题能够得到最大限度的保障，必须确保16亿亩以上的粮食种植面积，为此，在进行粮食主产区补偿问题的研究过程中，应建立切实可行的生态补偿。

二、粮食主产区生态补偿的意义

（一）粮食主产区日益增加的生态环境成本要求建立生态补偿

目前，我国大部分粮食主产区的农业现代化方式还处于粗放式，发展中所带来的粮食生产造成的面源污染以及生态退化问题日益严重，据2000年以来全国的环境统计年报、农业部环境监测中心农业环境质量监测数据库资料及有关普查，发现农村现代化进程加快所带来生态污染问题日益突出，如现代化农业生产造成的化肥、农药施用对农田土壤以及水体的有机污染、富营养化污染，由于大棚农业发展所带来的地膜污染，粮食主产区基础设施建设和环境管理滞后产生的生活污染等农村环境问题等，这些都严重影响了粮食主产区中农民的健康水平。同时，由于现代化农业所带来的经济效益并没有得到显著体现，目前农民的收益水平还较低，对于生态污染问题还无法自行补偿，因此有必要对粮食主产区的农业生产进行补贴，建立生态补偿机制，给予资金上的支持，从根本上提高经济收益，增强抗风险能力。

（二）生态补偿从根本上保障了国家粮食安全

粮食主产区贡献了全国约75%的粮食总产量，其粮食生产以及安全情况对于我国粮食的产能以及安全问题影响重大，其中粮食生产起到重要引擎作用。粮食生产是一个集生态环境、资源消耗为一体的粮食产品的产出过程。因此，为了切实有效地保护国家的粮食安全，急需建立有效的粮食主产区生态补偿机制，实现依托国家主体功能区政策的“有地可种粮”向依托粮食主产区生态补偿机制的“有地会种粮”的转变，通过对粮食主产区生态环境的补偿切实守住我国耕地红线。

（三）生态补偿能够减轻粮食主产区的历史负担，促使其走向良性循环发展轨道

生态补偿所遵循的是“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。能够实现粮食生产的可持续发展。通过粮食主产区的生态补偿政策，通过制定粮食主产区在粮食财务方面的优惠政策，能够有效转变“产粮越多、亏损挂账越多”的现象，能够保证其粮食生产的持续稳定发展，促使粮食生产实现“低消耗，高产出”的良性生态发展道路。

三、粮食主产区生态补偿的现状及存在的问题

粮食主产区生态补偿政策的有效实施对粮食主产区实现其生态价值、保障粮食安全以及良性循环发展都具有重要意义，因此，国家政策对于粮食主产区支持的重心应转向生态补偿上，通过建立粮食主产区生态补偿基金，支持其生态服务功能的改善与提高。目前，我国对粮食主产区的补偿政策主要集中在对粮食生产品种、农用机具以及配方施肥等的直接补贴上，然而对于粮食主产区日益严峻的生态补偿问题，缺乏科技投入、政策支持及基础建设投入，且没有建立系统的生态补偿机制，因此也无法从根本上解决粮食主产区的生态问题。具体来看，主要存在以下几点问题。

（一）粮食主产区生态补偿法律法规的缺失

首先，从国家立法角度看，截至目前，我国还未设立一套统一的生态补偿法，而现行的生态补偿制度都只是零散的存在于各种法律规范之中，相互缺乏联系，未形成统一的标准，加之各个部门之间的经济利益博弈，导致我国生态补偿机制仅仅停留在理论研究上，缺乏可行性和可操作性。其次，从粮食主产区生态补偿的地区法规条例来看，近年来，一些粮食主产区尽管针对生态补偿颁布了一些补偿条例，然而目前13个粮食增产省仅仅是设立了粮食直补资金，并未从法律法规上明确限定出各利益相关者的权、责、利，对于生态补偿的范围、标准、方式以及具体的实施措施并没有明确的规范，无法从根本上解决粮食主产区生态补偿问题，同时由于没有法规约束，各部门对相应的生态要素管理所征收的费用，很多都没有切实投入到生态保护和补偿上。

（二）缺少粮食主产区生态补偿资金支持

目前，我国的粮食主产区缺少相关的生态补偿政策，就我国13个粮食主产省、自治区来看，其自身的地区GDP不高，无法抽出资金投入到生态环境的保护和恢复中去，中央政府也没有针对其生态问题投入必要的资金支持，由于缺少资金支持，导致了粮食主产区生态补偿的空白。

（三）生态补偿数额难以量化，粮食主产区生态补偿标准难以统一

针对生态补偿这一问题，由于生态环境的影响因素较为复杂，并且难以对生态资源问题进行定量研究，生态补偿金额难以量化。同时生态环境产权界定矛盾突出，难以找到与生态资源相关的合理参照物来确定其价格，这也造成了生态补偿数额的量化难问题，同时，由于各个粮食主产区区域经济环境、生态环境以及建设环境各不相同，在生态补偿标准确立上就无法统一，就现行粮食主产区在粮食直接补贴政策来看，其尽管实施时间较长，然而其在补贴方式、补贴标准上还没有统一，区域间补贴标准差异较大。

四、粮食主产区生态补偿的对策研究

（一）加快生态补偿立法，将生态补偿机制法制化

粮食主产区具有生产粮食产品和生产生态产品的双重功能。因此，针对我国粮食主产区生态补偿问题应该采取综合的政策措施，同时需要以立法形式加以固定，立法的关键在于对粮食主产区实行保护粮食耕地和支持粮食生产的补偿政策。首先需要针对粮食主产区特殊生态环境的生态补偿进行立法，国家在制定《生态补偿条例》时，需要本着社会公平、正义的原则，明确粮食生产的生态补偿的范围、方法、内容、金额以及相关利益主体间的权责利关系，并以此为依据，进一步细化粮食生产领域的实施细则。其次，在具体细则的制定上，要符合粮食主产区的实际情况，针对粮食主产区财政困难等突出问题，对粮食主产区实行特殊的保护政策，建立“谁种粮谁得补贴，谁调粮谁收益”的区域约束，各个粮食主产区也可以依据其自身的实际情况，制定出适合自己的生态补偿条例，只有强调地域特点，才能保证生态立法具有较强的可操作性，进而保障粮食主产区生态功能的长治久安。

（二）政府应加强对粮食主产区生态环境的纵向和横向补贴，多渠道融合补偿资金

首先从财政纵向补贴上，应加大中央对粮食主产区的财政转移支付，将耕地保护指标纳入财政转移支付的指标要素，加强对耕地保护区的财政支持；在横向补贴上，粮食主产区应基于区域特征建立耕地补偿基金，并将资金落实到预防出现新“毒地”、修复现有“毒耕地”以及救济“毒地”损害上。其次，明确耕地生态补偿基金的来源，要遵循“谁污染谁负担”的经济原则，由污染者付费，承担污染治理和修复耕地的法定义务。再次，为了确保农业生产支持服务顺利的建立与运行，政府需加大公共财政的投入力度。同时，多渠道融合补偿资金，通过不断拓展资金来源渠道，形成多元化融资机制。

（三）依托市场化的生态补偿，实现多元化的补偿标准

我国生态系统服务的价值核算方法还未形成统一的标准，因此可以根据粮食主产区的实际情况确定相应的核算方法和补偿标准，如应对生态赤字较大的粮食主产区确定较高的生态补偿标准，对生态赤字较小的粮食主产区确定较低的生态补偿标准，要求各粮食主产区积极提高生态资源使用效率的，尽可能减少“生态消费”，从而确保生态系统持续地为经济发展提供服务价值，并且可以在条件允许的情况下建立生态补偿评估空间数据库。

参考文献：

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[6]孔凡斌.建立我国矿产资源生态补偿机制研究[J].当代财经，2010（02）.

*基金项目：黑龙江省自然科学基金项目（G201320）；黑龙江省哲学社会科学基金项目（14E077）；哈尔滨商业大学博士科研启动项目（14rw25）；黑龙江省社会科学研究项目（14D007）。

（作者单位：哈尔滨商业大学）