国家级开发区平台公共关系管理的上海案例

2015年3月5日上午，第十二届全国人民代表大会第三次会议在人民大会堂召开，国务院总理李克强作政府工作报告，在这份报告的第一部分，自由贸易试验区（以下简称自贸试验区）的扩展与新设，被认为是中央政府经济工作中的亮点。在这之前，2014年12月，基于上海自贸试验区运行一年多来所积累的可复制、可推广经验，国务院决定设立广东、天津、福建自贸试验区。同时，上海自贸试验区扩容，面积从28.78平方公里扩大到120.72平方公里。浦东的金桥开发片区、张江高科技片区和陆家嘴金融片区被纳入其中。

本文认为，自贸试验区本身，也是一类新的国家级开发区平台。在中国的改革开发进程中，国家级开发区对于中国各地的经济社会发展所作出的贡献，可谓有目共睹。新世纪以来，中国的国家级开发区建设工作逐步走上正轨，并在当前中央提出“深化改革”、“简政放权”、“打造中国经济升级版”的时代背景下，获得了更大的经济社会活动空间。本文的研究对象，就是管理制度相对规范、考核评估相对严格、社会信誉相对较高的国家级开发区平台，主要探讨这一平台的公共关系管理方法。

国家级开发区平台的公共关系管理回顾

按照目前通行的国家级开发区管理模式，一般由地方设立类行政管理区（不是在民政部注册的行政区，只设管理委员会，无人民代表大会和人民政府），地方党委派出党的工作委员会（以下简称“开发区党工委”）和地方政府派出开发区管理委员会（以下简称“开发区管委会”），在开发区范围内开展党政工作，被评价为一种“准政府”管理模式。1 这种管理模式在某种程度上也刺激了中央与地方政府的协同创新，如苏州工业园区为副市级建制，但具有副省级外事和经济审批权限，以及部分省级外事和经济审批权限。2 还有一些则主要是地方政府自主创新的情况，如江苏张家港经济技术开发区的区镇一体化建设，广州南沙经济技术开发区的“一个窗口对外”、“一站式办公”投资服务体系等。所谓政府序列之开发区，如大学系统之商学院，两者所强调的都是管理、创新与实践。

依此，国家级开发区平台的公共关系管理问题，主要是一种政务公共关系（常被称为政府公关 Government Public Relations，简称GPR）问题。然而，开发区平台又因为其经济上的外向型发展模式和必须统筹社会管理的职能，其公共关系管理又要超越简单的政府公关讨论的范畴。简言之，国家级开发区平台落户各地，既需要打造国家的经济形象，又必须融入所在城市的经济社会生活；既需要开发区管理者做好对内对外、对上对下的公共关系工作，又需要和城市的其他组成部分一起，打造开发区甚至所在城市的形象。

自世纪之交出现由传统的公共行政学向“新公共管理学”的范式转变3 以来，私人部门的管理方式被越来越多地应用于公共服务，管理者与公众关系“也出现了变化，市场竞争机制的引入、顾客至上、结果导向等原则的采用改变了公民的纯粹被动服从地位，公民变成顾客，要求公共管理有更明确的责任制，听取公民的意见，满足公民的要求，提供回应性的服务”4。在这个基础上，政府公关的公共管理意义更为凸显。

实际上，与开发区平台公共关系建设紧密相连的开发区品牌建设，已有一定的基础。如在大多数中国城市并无成体系的形象识别系统（即CI系统）的背景下，开发区的CI系统策划与推广往往能够得到先行先试。定位于“生态品牌、政策品牌、服务品牌及产业品牌”，上海浦东开发区、北京经济技术开发区、天津滨海新区、广州开发区、大连经济技术开发区、苏州工业园区、南京江宁开发区等经济发达地区的国家级开发区，曾经由国务院国有资产监督管理委员会研究中心认定为“最具竞争力开发区品牌”。5

由于国家级开发区主要承担地方政府的大型“招商引资”、“招才引智”工作，从土地、公共基础设施、交通、财政、税收、劳动就业等方方面面影响着地方政府的经济社会发展“成绩单”，国家级开发区平台的公共关系管理意识也体现得比较明显。如开发区政企关系管理研究、开发区新型社区管理方式等等。6

然而，问题在于，目前国家级开发区平台实际上也存在细分，存在国家级经济技术开发区（经开区）、国家级高新技术产业开发区（高新区）、保税（园）区和一类口岸等海关、边防特殊监管区、国家级新区以及自贸区等肩负特殊使命的开发区平台。对于这五类平台，其公共关系管理有相似之处，但也有不同点。上海拥有全部五种类型的国家级开发区平台。本文认为，它们之间可以通过“竞合”达致一种的新的政务公共关系管理模式。

上海国家级开发区平台公共关系建设

上海的出现首批国家级开发区，是1986年8月闵行开发区、虹桥开发区被批准为首批国家级经济技术开发区。之后，漕河泾、金桥开发区也跻身国家级经济技术开发区。1991年，张江高新技术产业开发区成立，20年后，上海紫竹高新技术产业开发区也成为国家级开发区。上海的保税（园）区则以上海外高桥保税区为代表，并于2013年8月，以上海外高桥保税区为核心，辅之以外高桥保税物流园区、浦东机场综合保税区和洋山保税港区等其他三个海关特殊监管区域，成为上海自贸区的一部分和中国经济新的试验田。同时，上海港和上海空港都属于中国对外开放的一类口岸。在国家级新区方面，1992年成立的浦东新区，是中国的第一个国家级新区。7

由此可见，各类国家级开发区在上海这座特大型城市集聚，而且在区划、土地、公共政策领域形成了交叉和重合。例如，仅浦东新区的管辖范围内，就有国家级经济技术开发区（金桥）、国家级高新技术产业开发区（张江）、保税（园）区和一类口岸，以及具有实验意义和正在建设中的自贸区

一份2010年的公开发表的文献就曾这样评价：“从1986年8月闵行开发区、虹桥开发区被批准为首批国家级经济技术开发区以来，上海开发区发展经历了探索起步、快速发展和整顿提高等发展阶段，目前上海有15个国家级开发区、26个市级开发区，规划开发面积656平方公里，类型包括经济技术开发区、高新技术园区、保税区、出口加工区、金融贸易区、工业园区、物流园区、生产性服务业园区等。精简、灵活、高效、统一的管理体制一直是开发区独特的制度优势。”8 根据上海市统计局和上海市开发区协会提供的统计资料，2012年，上海的开发区工业总产值占到上海全市工业总产值的74.83%。9

开发区的公共关系建设，涉及到开发区CI形象管理、危机公关与危机管理、管理者与媒介关系管理、管理者与社区关系管理以及开发区平台内部公共关系管理等，由于目前开发区预算公开的程度不高，难以具体测算开发区平台在其公共关系管理与建设方面的投入与效果。在这种情况下，本文使用案例研究的方法，对上海的国家级开发区平台公共关系建设进行评述。

首先评述上海国家级开发区平台的形象识别。经过统计，本文研究的五类国家级开发区平台，除上海浦东机场综合保税区、洋山保税港区目前因并入中国（上海）自由贸易试验区而无独立标识外，其他十二个研究对象，都有明确的标识，占比86%。由于开发区平台的“管委会+开发公司”的管理体制，企业的管理理念和模式全面进入开发区治理环节，有清晰的形象识别系统，可谓成为上海国家级开发区平台公共关系管理的自觉。从全国范围看，为国家级开发区平台设置独立的形象识别系统也是大势所趋，如苏州工业园区，其形象标识已经渗透到园区行政管理和园区经济发展的方方面面。需要指出的是，在中国的城市形象识别系统并不发达的情况下，国家级开发区平台能够先行先试，也是一种城市公共关系管理的有益尝试。10

其次，上海国家级开发区平台的危机公关与危机管理。作为众多国家级开发区平台所在地的浦东，以及本身作为一类国家级开发区平台的浦东新区，其危机公关与危机管理意识领先，应急管理机制完善。从2005年起，浦东新区各职能部门即按照《浦东新区突发公共事件总体应急预案》，制定二级预案，明确和完善责任机制。相关实证研究表明“浦东新区市政公用行业突发事件管理行政上属于新区政府的范畴，同时，各行业也有相应的行业主管部门。” 在搭建统一预警处置平台方面，采用网格化动态联动式应急管理模式，浦东新区已走在前列。例如，2007年浦东新区网格化城市管理信息系统建成；2013年浦东新区建立浦东新区实时和动态的“应急信息管理平台”；浦东新区应急管理工作会议机制的常态化；以及“浦东新区市政公用行业突发事件的应急机制全面从单向防控向综合治理、危机管理转变”等等。11 高效、有序和与时俱进的危机公关与危机管理，使得公共关系作为一种“具有战略意义的管理职能”12 进一步得到了验证。

第三，上海国家级开发区平台与媒体关系管理。进入“大数据”、“自媒体”时代，传统意义上的国家级开发区平台与媒体关系，和各类组织与媒体一样，出现了天翻地覆的变化。公共关系强调以战略传播、双向沟通为手段，实现组织再造和整合营销。这十分符合新的时代特点和时代需求。在上海国家级开发区平台与媒体关系方面，开发区平台不仅继续利用传统媒体展现平台形象，而且自创公共传播路径（如闵行开发区的《开发区简讯》、金桥开发区的《金桥画报》）。新近成立的上海自贸区从成立之日起，就开始运用官方微博、微信和“上海发布”平台，向国内外传递自贸区建设进展。由于自贸区的特殊性和高媒体关注度，自贸区管理人员能够积极响应，通过公共媒体渠道传递自贸区建设进展已成为常态。另外，相对于一般的电子政务网站，上海国家级开发区平台的官方网站无论从更新、内容、版面设计，都更加注重客户体验，特别是与各类媒体或企业组织互动管道的实时、通畅 。13

第四，上海国家级开发区平台与社区关系管理。除一般社区外，经济全球化时代和中国的持续快速发展等因素一起，为可能出现的越来越多的国际社区提供了发展空间。一项来自上海浦东外高桥保税区范围的社区调查显示，“海外人士选择居住社区的主要因素是：安全因素占80.3%，社区的配套设施60.9%；离工作单位远近39.1%；社区规模21.7%”14 在上海国家级开发区的范围内或毗邻区，已经出现了不少国际化新区（如虹桥的古北社区、浦东新区碧云国际社区）。上海国家级开发区平台的国际社区管理现在虽处在起步阶段，但同样为中国理解全球化世界的治理提供了本土实验室。借用“治理之岛”15 的形象描述，国家级开发取平台管理国际社区的各种规则、规范和机构能够成为中国将怎样参与全球治理的折射镜。中国式的国际社区管理还可以成为搭建中国国家形象、推广中国国际关系“软权力”的国际公共关系平台。

第五，上海国家级开发区平台的内部公共关系管理。这主要涉及到上海国家级开发区平台的“管委会+开发公司”管理体制，实质上是国家级开发区平台的内部政、企关系，也是行政资源和国有资产运营之间的关系。例如，虹桥开发区的运营模式是：“受上海市人民政府委托，上海虹桥经济技术开发区虹桥联合发展有限公司（虹联公司）统一负责虹桥开发区的开发建设和经营管理。20多年来，虹联公司一方面致力于开发区的基础设施建设，搞好‘七通一平，使开发区具备了良好的硬件环境；另一方面致力于开发区的产业、配套、绿化等软环境建设，使开发区成为外商青睐的投资热点。”16 实际上，开发区经验中，内部一致和对外引资是最为重要的两个工作环节，由于开发区平台的特点，行政资源和国有资产运营既要权责明确、又要相互借力，需要平台内部公共关系方面的政治智慧和管理创新环节。遗憾的是，本文的案例研究跟进尚力所不逮。

以上，仅从上海国家级开发区平台的形象识别、危机公关和危机管理、媒体关系管理、社区关系管理和内部公共关系管理等五个方面，对上海的国家级开发区平台公共关系建设进行了评述。当然，国家级开发区平台公共关系管理涉及的环节不会仅限于这些方面，如开发区平台与商会等社会组织的关系等等，都可以成为国家级开发区平台公共关系建设和研究的内容。

（作者简介：张鹏，上海外国语大学国际工商管理学院讲师、上海交通大学安泰经济与管理学院博士后，察哈尔学会研究员，国际关系学博士。）