保增长、过度支出与地方债务膨胀关系研究

作者简介：黄田，浙江财经大学经济与国际贸易学院，硕士研究生，研究方向：财政金融理论。

摘要：随着地方债务的不断膨胀，其产生的风险已经不可忽视，本文从地方债务膨胀的制度原因入手，分析了地方债务膨胀认为其主要是由于目前整个政治晋升体制，使得政府出于保增长或者促增长的原因产生了财政的过度支出，是地方债务膨胀的主要原因。

关键词：地方债务膨胀；过度支出；政治晋升

一、引言

最近十年间，地方债务的规模节节攀升，根据国家审计局的报告，截止2013年，地方债务的规模已达13.7万亿，甚至也有学者认为这一数字也属于保守估计，近一年来随着经济下行压力的不断增大，关于地方债务危机即将爆发的这种言论也屡见不鲜，引起了社会和舆论上的极大关注，与此同时，在经历了30年的高速发展后，已经不能够通过经济的发展来掩盖问题，首当其冲便是地方债务问题，回顾中国过去发展历程，我们可以看出是一个高投资与高发展并存的一个过程，是一个依靠投资驱动经济发展的过程，其存在的前提是高的投资率能够带来较高的投资回报率，这也是地方债务在过去能够不断维持发展的一个主要的原因，但2008年的金融危机是一个转折点，根据白重恩（2013）的估计，在2008年以后我国整个社会的资本回报率是处于一个不断下滑的趋势，但我们的投资却依旧没有减慢，相比之下，为了刺激经济的发展，实现“保八”的一个增长，推出的“四万亿”刺激计划使得地方债务迅速的攀升，尤其是在经过了地方政府的层层加码后，地方债务的膨胀速度其实已经超过了当初中央政府的估计，带来的结果必定是其中蕴含了大量的无效投资以及产能过剩等问题。

本文主要是从一个地方政府支出竞争的角度，来阐述地方债务膨胀这一深层次原因，其次从资本回报率的角度来阐述地方债务与经济增长的关系，进而说明政府为了保增长，因而过度的支出，由于资本回报率的下降，使得地方政府的这种支出行为，对于经济增长推动有限，反而是目前可能发生地方债务危机的一个本质原因。

二、文献综述与理论模型

理解中国地方债务问题以及地方政府行为问题，首先充我们的政治制度来看，按照先前学者如钱颖一（2003）等学者的说法由于我们是一个在政治上集权和经济上分权的国家，即在具体的官员任命上由中央政府同一安排，但在具体到每个地方的经济建设又主要以地方政府的参与为主，为了保持中央政府和地方政府的目标一致，在具体的官员任命上，采取了一种“GDP竞赛”的模式（周黎安等，2003），使得地方政府官员的行为和中央政府的目标激励相容，因而使得地方政府有动力去把本辖区的经济问题解决好，有的学者虽然也对“GDP竞赛”提出质疑，认为其更多的倾向于是一种“资格赛”，但我们这都不妨碍地方政府对于地区经济增长的绝对目标或者相对目标存在追求，我们认为这是理解中国地方债务膨胀的一个很重要的政治制度前提，其次，还有一种观点认为地方债务源于财权事权不对等，即地方政府的财政来源有限，而与其所承担的社会责任不对等，其论据在于1994年财政分权以后，中央将大部分的税收增收权力回收，但并没有在支出方面承担更多的责任，以至于地方政府入不敷出，因而负债是不可避免，一般称这种负债为“被动型负债”，但这种论点没办法解释的现象是，如果债务的缺口是固定的，其债务的增长速度应该是一种线性的，但现实的情况是地方债务不断却在膨胀，还有就是在2009年“四万亿”计划推出时，地方政府的投资远超其规划的投资总额（时红秀，2005），这都是被动性负债理论没有办法解释，因而我们更多的倾向地方债务膨胀更多的是一种“主动型负债”，其内在逻辑是，在现有的政治体制下，地方官员有扩大支出，来保增长或者促进经济增长的冲动，而且这种行为有相应的奖惩机制，即较高的经济增长率给其带来了相对较高的效用，相应较低的经济增长率则会降低其效用，与此同时，由于分税制和官员任期制度等限制，放大了地方政府的财政缺口，使得地方债务迅速的膨胀。目前的文献中大部分对此都停留在地方债务膨胀理论逻辑的梳理，鲜有通过规范的实证去证明，因而本文希望能够刻画出由于官员保增长，或者促增长，使得其过度支出推动了地方债务的膨胀，为此本文通过一个二次型的损失效用函数来刻画政府行为（参照barro和Gordon（1983），赵文哲，周业安（2010））。政府的损失函数取决于本辖区的经济增长水平与其他地区经济增长的差异yit-y-it以及本辖区的债务水平dit，yit表示辖区i在t期的经济增长水平，y-it表示（除i地区）其他地区在t期的经济增长水平。首先，较高的债务水平，意味着其发展不可持续，政府的声誉会受到影响，因而政府的效用会受到损失，其次，本地区的经济增长水平较高，则意味着，中央政府对本辖区更多的索取和更少的转移支付，因而也会导致政府效用的损失。从而地方政府i的效用损失函数可以表示为：

Ui（yit，dit）=1/2{（1+dum*θ）（yit-y-i，t）2+d2it}

在公式中，dit表示，i地区在t时刻的债务水平，dum是一个虚拟变量，如果辖区i的经济增长高于其他地区，dum为0，否则为1，θ是一个为正的参数，这就说明了，低的经济增长比高的经济增长会给地方政府带来更大的经济损失，本文认为就是因为存在着这种经济增长的竞争，从而使得了地方债务膨胀的一个重要原因。

首先，假设经济的增长率yit是地方政府债务支出的一个函数，如同范剑勇（2014）所述，这是因为地方债务不仅可以接转化为政府投资并增加GDP，而且更重要的是其通过土地市场和基础设施建设，吸引更多的资本流入，从而对于经济增长产生杠杆的作用，从而使得本地区经济增长率的提高。为简化分析，用一个线性函数来表示：

yit=Cit+γdit

在等式中，Cit表示地区i在t时期的自主需求，而且假设其每个时期都是外生的一个变量。γ是一个大于0的系数，表示地方债务对于经济增长的“杠杆效应”。政策制定者是在等式（2）的约束条件下，最小化其损失效用函数。由一阶条件可得：

dit=-γ（1+dum*θ）1+（1+dum*θ）*γ2（Cit-C-i，t）+（1+dum*θ）*γ21+（1+dum*θ）*γ2d-i，t

如等式所示，地方债务水平的大小是地方自主需求差异和其他地区债务规模的函数，由于θ和γ都大于0，可知（Cit-C-i，t）前面的系数小于0，因此，本辖区的地方债务规模与地区间的自主需求之差呈反比，而与其他地区的债务规模呈正比，这就可以解释本文之前提出的观点，即由于地方政府在经济增长层面上的竞争，而通过举债建设这一手段，是目前地方债务膨胀的一个主要的原因。

三、数据的说明

本文根据上式设定经验方程，假设地区间的自主需求是无差异的，即Cit=C-i，t，则地区i在t时期的债务水平仅取决于其他地区的债务水平，由于在上式中得知，经济增长较低的地区与较高的地区，对于其他地区债务水平的反应系数不同，为了刻画出这种效果，本文在经验方程中加入一个虚拟变量dum。本文以全国的人均GDP增长率为标杆，当地区i的人均GDP增长率大于全国的人均GDP增长率时，dum为0，否则为1，再加入其他的控制变量（如，城市化率、人口变量、开放程度、工业化程度和就业率），可以等到以下经验模型。

di，t=a+φd-i，t+θdumi，td-i，t+βXit+μi+εit

其中，a是常数项，di，t表示辖区i在t期的债务水平，由于地方债务省级数据没有一个完整的统计数据，因而本文参照张忆东等（2013）的做法采用经营活动的资金平衡等式推算，μi表示个体效应，εit是随机误差项。

四、实证研究

我们采取了31个省份2003-2013年共11年的省际面板数据，得到的实证结果如表1①：

表1中第一列中我们主要的关心的解释变量ΔGrowthit选取的是该地区GDP增长率与全国增长率之差，从回归结果中我们可以看出当该地区的GDP领先于全国平均水平的时候，每超出全国GDP增长率一个百分点，其地方债务的规模会扩大0.007个单位（1%的水平下显著），而GDP增长率落后于全国平均水平的地区，每落后一个百分点，其地方债务会扩大0.004个单位（1%的水平下显著），很明显第一列的回归结果与赵文哲等（2010）并不相同，其认为GDP增长率落后的地区，地方政府更有扩大财政赤字的冲动，但本文的结论显示GDP增长率越高的地区，更会推动地方债务的扩大，我们认为这是由于地方政府主要以土地出让金和财政收入作为担保，在经济增长率较高的时候，能够获得更大的财政收入和土地出让收入，因而更有能力扩大地方债务规模。但第二列的结果则得出了与赵文哲等（2010）相类似的结论，当地区的经济增长率落后于该地区前三年GDP的平均增长率时，对于地方债务没有明显的影响，但当地区的经济增长率高于该地区前三年GDP的平均增长率时，则对于地方债务的扩大产生抑制作用，这就说明了在相对经济增长绩效落后时，地方债务更愿意维持或者扩大当前地方债务的规模，这也就说明了地方政府会在绩效考核以及自身财政能力的约束下，会对经济增长的强弱做出反应，这就证明了地方政府的这种竞争面临着保增长的压力，使得其存在一个过度支出的动力，然而在中国整个投资回报率不断下降的环境下，越来越多的通过债务融资的投资将会变得无效，尤其是在经济下行时期更为明显，因而要想解决地方债务，可能还需要消除一些制度性因素。

五、政策建议

对于目前要解决地方债务困境，我们认为政府首先应该在官员的选拔制度上进行改革，除了不以GDP论英雄外，还应该将地方债务纳入考核指标，其次，应该重新划定地方政府与中央政府的事权和财权，减少债务缺口，再次，健全地方债务的监督体制，以及探索地方债务公开发行的可行性，通过市场的办法来解决债务问题，而且要理顺地方政府和金融机构的关系，防止预算软约束，使得地方金融机构被地方政府所捕获，成为其第二财政。

而对于目前地方债务存量的问题，我们认为通过债务置换等方式只能短期解决地方债务期限错配以及利息过重的问题，但要真正解决，应该建立一套地方政府融资的可持续发展模式，让许多优质的地方债务项目，能够通过直接融资的方式，减少整个过程中的信息不对称和道德风险。（作者单位：浙江财经大学经济与国际贸易学院）

注解：

①篇幅所限，控制变量回归结果未予以列出。

参考文献：

[1]赵文哲，杨其静，周业安.不平等厌恶性、财政竞争和地方政府财政赤字膨胀关系研究[J].管理世界，2010

[2]时红秀.中国地方政府债务的形成机制与化解对策[J].山东财政学院学报，2005

[3]周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因[J].经济研究，2004

[4]钱颖一，许成钢，董彦彬.中国的经济改革为什么与众不同——M型的层级制和非国有部门的进入与扩张[J].经济社会体制比较，1993