西安市雾霾治理策略研究

作者简介：朱程康（1989.12-），男，汉族，陕西省岐山县，现就读于陕西师范大学国际商学院2014级人口、资源与环境经济学专业，研究方向：环境经济学。

摘要：随着我国经济社会的发展和城市化进程的加快，雾霾问题也随之产生。针对西安市雾霾天气频发状况，如何采取有效措施加强西安市雾霾治理，提升城市环境质量是当前面临的重要问题。本研究主要针对西安市雾霾的成因、特点以及雾霾治理过程中存在的问题，提出相应的对策建议，以期为西安市雾霾问题的治理提供一定的借鉴意义。

关键词：霾污染；治理策略

一、西安市霾污染现状

党的十八大强调要“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，这是美丽中国首次作为执政理念的提出，也是中国建设五位一体格局形成的重要依据。然而，随着我国工业化、城镇化进程的不断推进，人口数量的急剧膨胀，自然资源的过度开发利用，生态环境遭到了极大的破坏，2013年全国各地雾霾频发，PM2.5指数频繁破表。严峻的现实告诉我们，治理雾霾问题已经成为建设“美丽中国”一个重要的现实课题。西安作为关中城市群的中心，丝绸之路的新起点，现代化的国际大都市，其环境质量与经济发展、人民健康、城市建设密切相关。2013年环保部公布的74个城市空气质量评价结果中，西安排在了后10位；而2013年和2014年的11-12月，西安市空气质量分别就有36天和32天为轻度污染甚至严重污染。迷雾重重的西安已经严重影响了“美丽西安”的建设，雾霾治理迫在眉睫。

二、西安市霾污染形成机制

霾污染的形成因素比较复杂，但归结起来可以分为两大类：一是气象和地理因素，二是人类活动因素。气象和地理因素是外因，人类活动因素是内因。造成中国频繁出现霾污染事件的根本原因就在于人类活动形成的细颗粒物及其前体污染物——二氧化硫、二氧化氮、氨气等超过了当地气候和地形条件决定的大气环境容量，一旦出现弱风、逆温、高湿等不利于扩散的气象条件，前体污染物就会发生化学反应产生二次颗粒物出现积累，导致大气中细颗粒物快速上升，形成雾霾现象。

西安市同时具备霾污染形成的内因和外因，因此霾污染比较严重。从内因来看，西安市正处于城市化加速发展的时期，污染排放和能源消耗持续增加。随着西安市经济的快速发展，煤炭及其他化石燃料的用量迅速上升，2014年西安市六大高耗能行业较去年增长9.4%。此外，2013年西安市拥有车辆超过百万辆，较2001年增长了8倍多，汽车尾气排放量急剧增加，已超过了当前的环境自净能力。

从外因来看，西安市位于狭长的关中盆地，北面是黄土高原，南面是秦岭山脉，西面是秦岭和黄土高原的结合，东面是潼关和黄河形成的通风口。西安市的地理位置决定了西安市以弱风为特征的气象条件，导致大气中悬浮微粒难以扩散稀释，容易在城区和近郊区周边积累，从而发生雾霾现象。

三、西安市雾霾治理的重大措施及存在的主要问题

面对严峻的霾污染形势，西安市政府专门出台了《西安市“治污减霾”工作实施方案》（2014），确定了5大类、34项治污减霾重点工作，任务分别由21个区县政府、开发区管委会和43个市级部门牵头、配合，采取“压煤”、“抑尘”、“控车”、“减排”、“增绿”、“禁烧”等六项措施加大大气污染防治工作力度。尽管西安市政府采取了一系列措施，2014年西安市的环境空气质量优良天数距离全国平均达标天数仍然有30天的距离。西安市雾霾治理过程中存在以下四个问题：

1、缺乏合理规划，难以从源头遏制雾霾形成。合理的城市规划可以在一定程度上减缓雾霾的形成。然而，西安市政府在制定城市区域功能规划时，没有充分考虑大气扩散条件，预留出空气通道，结果使得大气污染物不易扩散，再加上秋冬转换季节常见的静风现象，最终导致雾霾频发。

2、技术支撑不足，缺乏控制雾霾的有效手段。机动车尾气、燃煤烟气、工地及道路扬尘是西安市PM2.5的主要来源，约占总量的75%以上。目前，尽管西安市政府已经采用了上气、压煤、控车等技术手段，但对于煤炭的洁净高效燃烧技术、汽车尾气排放控制技术、扬尘污染控制技术研发的支持力度仍然有所不足。

3、缺乏有效的利益协调机制，难以应对霾污染治理的长期性和复杂性。自2013年10月通过《陕西省“治污降霾·保卫蓝天”五年行动计划（2013—2017年）》后，西安市的雾霾治理已经进入了跨域治理时代。然而，从北京的经验来看，西安市的跨域治理模式存在的问题仍然不可忽视。早在2008年，北京市就曾在奥运会之前联合天津、河北、山西、内蒙古、山东开展了一系列的跨域联合治污行动，取得了非常显著的成效。奥运会期间，北京空气质量达十年来的最好水平。然而，奥运会后北京空气质量逐渐下滑，2013年初北京地区空气污染集中爆发，1月份北京雾霾日数多达26天。北京地区跨域治理模式实践长期的失效表明，以上级政府行政权威和政治决心支持为核心推动力的大气污染跨域治理模式存在天然的缺陷，即不能充分吸纳不同主体的利益需求。西安市现有的跨域治理模式与北京极为相似，都是以“命令-控制”方式为主要推进手段，依赖于上级政府的行政权威和政治决心，缺乏有效的利益协调机制，一旦上级政府支持力度有所下降，而不同利益主体各自的趋利行为又不能形成合力，那么就可能会导致大气污染治理的失效，甚至会导致报复性的反弹。

4、在雾霾治理过程中，民众参与积极性不足。公民参与可以有效防止政府决策的失误，提高政府政策落实的效率。然而，目前西安市没有在雾霾治理工作方面形成一个良好的公众参与的制度氛围。一是对于雾霾治理的公开化、透明化不足。二是民众参与雾霾治理的通道不畅通。三是缺乏激励和保障民众参与的法律法规。

四、西安市治污降霾的对策思路

雾霾治理是一项持久战，需要把生态文明理念贯彻到经济社会发展的全过程之中，树立科学的发展观，调整产业结构和生产消费模式，大力推广和普及生态文明意识，建立和完善保护环境和维护生态平衡的法律和制度。西安市在今后的发展中，应以“可持续发展和生态文明”理念为指导，坚持节约资源和保护环境的基本国策，围绕建设国际化大都市的战略定位和发展目标，以重大技术突破和重大发展需求为基础，促进新兴科技与新兴产业深度融合，加快培育和发展战略性新兴产业，不断用先进适用技术和现代管理模式改造提升优势传统产业，大力发展旅游业、文化产业、高新技术产业、先进制造业、现代服务业和都市型现代农业，全面推动产业结构优化升级，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势。针对西安市雾霾的成因及特点，提出以下四点对策思路：

1、通过合理规划，从源头解决霾污染问题。一方面，针对西安市的自然地理环境，要合理化调整城市用地布局，充分考虑大气扩散条件，预留出空气通道。应在城市上风最小风频处设置工业企业和工厂，以减少工业对于环境的污染。同时注意研究城区上升气流到郊区下沉距离，将污染严重的工业企业布局在下沉距离之外，避免这些工厂排出气体污染物从近地面流向城区。此外，在旧城改造中，要注重打通断头路、丁字路，以增强水平方向区域风的流动性。另一方面，应明确西安市区域产业发展定位，实施差别化产业政策，制定西安产业准入和淘汰目录，强化节能环保指标约束，严格控制生态脆弱或环境敏感地区建设高耗能、高污染工业项目及限制高污染企业在市区落户，严格实施准入制度，淘汰落后产能，形成合理的产业分布空间格局。此外应从根本上转变粗放的经济发展方式，促进产业升级换代，继续培育壮大战略性新兴产业，加快发展清洁能源和节能环保产业。大力发展改善环境质量的节能环保服务业，发展太阳能、水电等可再生能源与清洁能源，促进能源结构低碳化、清洁化。

2、加强技术研发，有效减少固体颗粒物污染。发挥西安市高校和科研院所优势，提高煤炭洁净高效燃烧技术、

洁净转化技术、污染物排放控制技术。进一步加强对“水煮煤”技术攻关的支持力度，提高煤电转化效率，改变传统的能源利用方式。进一步加快新能源汽车核心技术攻关，加快构建新能源汽车技术创新体系。通过政策引导，激发市场企业参与黄标车污染治理的积极性，使企业在黄标车换购、改装、回收等方面改进工艺、创新思路，减少尾气污染。建立环保基金会，为环保技术的革新提供资助。

3、建立利益协调机制，完善现有的跨域治理模式。实行纵向机构的管理模式和横向机构的协作模式相结合，纵向机构模式即设定自上而下的机构层级通过行政手段实现区域合作，横向机构模式即自发行动签订减排协议通过利益协商实现区域合作。建立大气污染治理合作基金制度，运用经济手段去激励相关主体参与治污行动，对积极从事空气污染治理的主体，提供经济补偿；对于经济与技术落后的地区，在治污方面给予技术上的支持；对污染治理不利的主体，给予经济上的处罚。通过奖惩刺激，解决大气污染治理中存在的外部性问题。建立跨区域、跨部门的污染防控数据共享、信息通报的联动机制，实现不同城市、部门与行业之间信息的通畅。重视行业协会的作用，将治污目标下达到各行业，通过行业协会执行对企业的经济补贴与政策扶持，充分调动企业积极性。

4、多项并举，提高公民参与雾霾治理的积极性。建立环境责任保险制度，发挥绿色保险的作用，加强相关的法制建设，强化公众环保意识，将强制性的保险与任意性保险相结合，根据实施情况不断扩大政府的支持力度和承保范围，注重环保人才的培养。采取短信举报制度，同时开通热线电话和电子邮箱等通道，鼓励民众检举超标排放的车辆、扬尘控制不利的建筑工地。成立“环境监察大队”，聘用下岗、退休人员，开展市容环境监督工作，并授权对焚烧树叶秸秆等行为进行轻微处罚。组织编写大气污染防治科普宣传和培训材料，开展多种形式的大气环境保护宣传教育，动员和引导公众参与区域大气污染联防联控工作。定期公布区域空气质量状况和大气污染防治工作进展情况，充分发挥新闻媒体的舆论引导和监督作用。（作者单位：陕西师范大学国际商学院）

参考文献：

[1]曹运星，姚静，耿宏.完善地方政府环境污染治理中公民参与问题的策略研究——以南京市为例[J].神州，2012，30（12）：215-216.

[2]高明，廖小萍.大气污染治理政策的国际经验与借鉴[J].发展研究，2014，2：103-107.