PPP模式中政府的为与不为

李艳

摘要：现阶段，我国城镇化水平不断提高，基础设施需求扩大，而财政收入增速放缓，财政资金捉襟见肘，地方政府债务风险很大。在此背景下，通过公私合作（PPP）模式，在公共服务提供中引入社会资本无疑是一剂良方。虽然PPP模式尤其内在的优势和巨大的作用空间，但也应有其明确的适用范围，着力用于准公共产品的提供或生产上。而在这其中，公共部门需要做的就是项目的甄选与招标、明确特许经营权合同中的权利与义务，适当的风险管控以及健全的法律保障。

关键词：PPP模式；政府；活动边界

经济发展进入“新常态”，经济增长速度由高速转入中高速，财政收入增长也已连续两年维持在9%以内，告别两位数增长时代。与此同时，地方政府面临巨大的债务风险，“政府——地方融资平台——基础设施”的老路已是危机四伏。在此背景下，如何提高财政资金的使用效率，把有限的资金使在“刀刃”上，并进一步发带动社会资本进入公共服务领域，无疑是政府和社会必须更加理性面对的一个问题。党的十八届三中全会提出，“建立透明规范的城市建设投融资机制”，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。近几年，公私合作（PPP）模式逐渐在政府提供公共服务的过程中发挥着越来越重要的作用。如何理性看待政府在这一模式中的作为是一个值得深入探讨的问题。

一、PPP模式的内涵及其在我国的运用

西方国家最早出现的公私合作（PPP）案例是17世纪英国领港公会和私人投资者合作建造灯塔。彼时，英国财政大臣肯尼斯·克拉克为解决财政资金短缺，提高财政资金使用效率而引入公私合作共同提供公共产品的方式。公私合作（PPP）模式是一种由政府和社会（或私人）资本共同出资提供准公共产品，通过签订特许经营权协议，利用其产生的收益弥补社会资本投入，在这一过程中形成的国有资本与社会资本收益共享、风险共担的一种模式。PPP的形式多种多样，广义的PPP模式包括BT、BOT、BTO、PFI、ROT等多种模式。PPP模式并非简单的项目融资工具，更是提升公共治理水平，完善公共产品供给方式的一个新思路。PPP模式以公共需求和效率为出发点，以现代关系性契约为纽带，反映公共偏好、公私责任，强调公私合作共赢。PPP模式鲜明地体现出在准公共产品提供中的市场化特点。

我国最早的公私合作案例是1984年以BOT（建设-运营-移交）方式建设的深圳沙头角B电厂项目。而今，随着PPP模式地不断创新，BOT、TOT、BT、股权投资等国际上大量应用的投融资模式得到了一定程度的推广。尤其是在供水、供气、供暖、垃圾处理、污水处理、轨道交通、高速公路等基础设施和公共事业领域，PPP模式更是发挥了不可替代的作用。未来PPP模式可能还将在城镇化、社会保障等领域发挥日益重要的作用。

二、PPP模式的适用范围

虽然PPP模式尤其内在的优势和巨大的作用空间，但也应有其明确的适用范围。为此，需要从公共产品的特征去分析。公共财政理论认为，兼具非排他性和非竞争性的物品是公共产品（或称公共物品），而具有排他性和竞争性的物品是私人产品（私人物品）。而介于两者之间的物品是混合产品或准公共物品，他们或者只具有非排他性和非竞争性中一个属性，或者在不完全程度具有两种特性。与此相关联的一个问题是，公共产品的提供与生产。无论是纯公共产品还是准公共产品，政府都有全部或部分义务提供，但公共提供并不意味着公共生产。许多公共产品是由政府出资购买的私人产品。公私合作（PPP）模式就具有非常鲜明的公共提供，私人生产的特点。

不同性质的产品理应由不同的提供方式和生产模式。对于纯公共产品必须由政府全资提供，可以通过政府采购的方式购买私人生产的物品提供给社会。由此可以看出，在纯公共产品领域是不存在盈利空间的，社会公众可以无偿地享受这些公共产品。因此，在这一领域政府尽管可以通过财政补贴、税收减免和其他政策扶持私人部门生产，但其并不是严格意义的公私合作（PPP）模式。而对于准公共产品，存在一定程度的公共产品性质，政府只提供一部分公共产品或服务，往往体现为政府补贴与价格管制。这一领域往往具有一定的盈利空间，因此追逐利润最大化的社会资本完全可以进入这一领域发挥作用。而这恰恰是PPP模式充分发挥作用的地方。由于许多物品都具有准公共产品的性质，因此PPP模式大有可为。

对于PPP模式的科学运用在于既要看清其在准公共产品提供过程中的巨大作用，也应该充分警惕一些部门唯PPP模式论，而把许多本应由政府全部承担责任的领域交给社会资本，造成公民福利的损失。总之，PPP模式运作的关键在于界定其发挥作用的领域，并依据不同行业和地区的特点，选择合适的具体运营方式。

三、PPP模式实施中的政府作为

合理界定公共部门与私人部门在PPP模式中的活动边界对于保证PPP项目的正常运转是至关重要的。简言之，公共部门需要做的就是项目的甄选与招标、明确特许经营权合同中的权利与义务，适当的风险管控以及健全的法律保障。

首先，要完善PPP项目的相关法律。现阶段，适用PPP项目管理的法律法规主要是《招标投标法》与《政府采购法》。在部分领域的规定有一定重叠需要加以厘清。同时，健全法律法规体系，国务院应出台有关PPP项目的更为细致的管理条例，并实时立法。优化法律环境，清理不利于民间资本投资的相关规定，为社会资本的进入政府垄断性领域清障开道。

其次，在PPP项目中，政府发起项目选择特许经营者，在甄选阶段应起主导作用。项目甄选要注意明确准公共产品的性质，同时考虑政府的财政能力，不能过度、过早地提供现阶段公共需要不强烈的项目。一些地方政府为求政绩而“超前发展”基础设施，形成许多PPP项目投融资机制死循环，成为诱发财政风险的重要原因。

再次，政府部门要积极建立行政监管、社会监督和履约管理“三位一体”的监管框架。可考虑设立由财政部门、发改委、各行业主管机构、第三方机构以及社会团体等共同参与的联合机构，从而提升监管机构的独立性，更好地政府、私人部门与公众利益三者间关系。此外，政府部门要做好风险防控，绩效监测、质量控制和价格管理，保证PPP项目成为提升效率惠及民生的工程，而非串谋损害公共利益的垄断利益集团。

最后，政府部门要着力培养契约精神，及时做好信息披露，提升政府公信力，切实把握好由于公私部门风险共担，利益共享。（作者单位：天津华维诺电子有限公司）

参考文献：

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