行政事业单位项目预算管理的探讨

郭佳

[摘要]项目预算在行政事业单位单位部门预算中占有十分重要的地位，但在实践中基建类项目管理存在着年度预算不清、预算管理不到位等困扰，非基建类项目预算管理也存在着人为将项目按年度分割、放大项目预算等困扰。围绕实践中的这些困扰，从项目预算管理理论与认识层面进行探讨研究，可以有效改进相关工作。本文从转变政府职能、落实主体责任、管理理念与方法等角度提出了完善和改进项目预算管理的建议。

[关键词]项目预算；项目管理；预算管理；建议

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.25.143

为建立和完善公共财政预算管理体系，2000年以来，财政部逐步推出部门预算等改革举措，项目预算作为行政事业单位部门预算的重要组成部分，其管理水平会直接影响到预算执行，进而影响财政资金的使用效益。作为一名预算管理人员，既要严格执行预算管理制度，又要围绕并服务于部门（单位）发展目标；既要贯彻落实领导指示精神，又要协调项目管理人员，尽力做到全面科学的项目预算管理，但在具体实践中常常会面对诸如“预算编制要注重科学性、准确性，并严格执行和监督执纪”，“申请预算资金要加一定的‘保险，钱多了可以结转，钱少了会误事”等等，“鱼与熊掌”式的选择困境。从实践中的困扰出发，在理论与认识层面进行认真的探讨，对于改进我们的项目预算管理工作具有很大的现实意义。

1 实践的困扰

行政事业单位项目预算资金主要来源为财政补助收入和事业收入，若从公共预算收支两条线的角度来看则均来源于财政收入的再分配。为了把事儿能尽可能说明白，本文暂且将项目分为两类，一类是基建类项目，另一类是非基建类项目。这两类项目的主要区别在于，基建类项目遵循统一的基本建设程序，从立项申请、可行性研究、初步设计都要进行较为严格的项目评审和审批，项目的总投资是明确的，所需资金一般全部来源于财政补助收入，投资控制一般以批准的初步设计概算为依据，项目审批部门为各级发展改革部门。非基建类项目一般没有统一的项目审批程序，项目各环节的评审和审批也没有统一的规定和要求，项目总投资有时并不十分明确，所需资金往往不全来源于财政补助收人，投资控制多以年度预算为依据，项目审批部门为各级财政部门。

1.1 基建类项目

1.1.1 困扰一：总投资明确，但年度预算不清楚，往往出现“拍脑袋”的情况

基建类项目工程量、劳动定额、价格及费用标准相对明确，项目定义较为清晰。初步设计概算批准后，项目总投资、分项构成及投资是明确的，准确性也较高。但实践中由于项目施工进度安排主要在施工图设计阶段解决，因此，初步设计批准后难以立即准确测算工程进度和年度资金需求，申请年度预算不清楚，往往靠“拍脑袋”来确定，由于担心资金申请少了可能延误项目进度甚至停工，普遍存在“高估”“多要”的现象，结果导致年度预算执行情况不理想，影响财政资金使用效益。

1.1.2 困扰二：预算管理人员不参与项目管理，难以开展真正意义上的项目预算管理

在部门预算中一般仅反映某一项目的年度总预算，而在项目管理实际中，项目由若干分项构成，某一分项的调整都会直接导致年度预算和项目总投资的变化，但由于部门（单位）内设机构职能划分、专业知识能力所限等因素，预算管理人员一般并不参与项目管理过程，也不参与项目分项内容、投资调整的审核把关，所谓的项目预算管理往往停留在预算执行进度的定期统计、检查方面。这种情况，一方面可能导致项目投资的失控，另一方面也可能出现总投资变化不大，而分项构成已经与原来的初步设计大相径庭的情况，为年度决算和项目决算带来诸多困难。

1.2 非基建类项目

1.2.1 困扰三：为了尽可能申请财政补助资金，人为将项目按年度切割

非基建类项目财政补助资金由财政部门负责审批，一般按照年度预算编制审批流程和时间节点进行。有些项目原本就是跨年度项目，但为了尽可能的申请财政补助资金，避免同一个项目“今年给了钱，明年就不给了”的情况，往往会人为地将一个整体项目按照年度切割成若干个小项目，年年换着法子要钱。这种情况往往会造成一个完整项目无法有效衔接，预算资金一般4月份左右到位，要求当年使用完，这样一来，就算第二年项目预算能够获批并及时下达，中间也有4个多月的空档期。如果第二年该项目预算未获批准，项目就得停摆一年多。

1.2.2 困扰四：为了防止“砍一刀”，人为放大项目预算

由于非基建类项目所需资金来源除了财政补助收入以外，还有事业收入，且财政补助收入可以为零，因此，为了尽可能多地争取财政补助收入，防止所申请的财政补助资金被“砍一刀”，就有可能出现人为放大项目预算，预留被砍空间的情况，这种情况到了年底，又往往可能出现反过来为钱花不出去而发愁的情况。

2 原因的探讨

针对以上项目预算管理工作实践中的种种困扰，从理论层面进行一些思考，从国际比较中进行一些借鉴，能为改进我们的相关工作带来一些有益的启示。

2.1 项目管理和预算管理 项目预算管理涉及项目管理、预算管理、全面预算管理等概念，人类的管理实践与理论发展到今天，对于这些概念也存在着基于不同视角的众多定义，可谓百花齐放、百家争鸣。比如，关于项目管理，美国项目管理协会（PMI）颁布的“项目管理知识体系指南”（2012年第五版）中对项目管理的定义为“项目管理就是将知识、技能、工具与技术应用于项目活动，以满足项目的要求。”我国梁世连教授认为项目管理是“为使项目在一定的约束条件下取得成功，对项目的所有活动实施决策与计划，组织与指挥，控制与协调，教育与激励等一系列工作的总称。”丛培经教授认为项目管理是“为使项目取得成功（实现所要求的质量，所规定的时限，所批准的费用预算），所进行的全过程、全面的策划、组织、控制、协调与监督。”关于预算管理，美国管理学家Floyd H.Roland认为预算管理是“由目标设定的，事前激发管理者表达成预算的意愿，而与实际比较来作为评价的方法。”我国汤谷良教授认为“预算管理是一种与公司治理结构相适应，涉及企业内部各个管理层次的权利和责任安排，通过这种权利和责任安排，以及相应利益分配来实现的内部管理与控制机制。包括编制预算、执行预算和考核评价等环节。”财政部《关于企业实施财务预算管理的指导意见》（[2002] 102号）中指出，“预算管理是利用预算对企业内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调企业的生产经营活动，完成既定的经营目标。”

上面例举的项目管理和预算管理的定义虽然具有一定的代表性，但也只是花丛一朵，诸家一言。但透过各种学派流派的文字迷雾，我们不难发现，项目管理与预算管理两个概念、两项活动之间有着十分密切的联系，它们既有共同的指向也有所区别。

共同的指向主要包括，一是都是为战略目标而服务的。“以满足项目的要求”，“完成既定的经营目标”。二是都属于管理活动范畴，遵循管理学基本原理。管理的四大或五大基本职能，系统原理、人本原理等管理原理，全过程管理、全员管理等理念和管理方法都适用。三是管理的主要对象都是各种资源（或要素）及其配置关系。但两者的视角和侧重点有所不同，项目管理强调各种技能、知识和工具的综合运用，预算管理则强调将预算这种工具运用到管理全过程。从这个意义上讲，预算管理是项目管理的手段之一。项目管理还包括项目质量、进度、安全、风险等内容，涵盖的范围要大于预算管理，从这个角度看，项目管理包含预算管理的内容。

通过以上分析，我们至少可以得到一点启示，项目管理和预算管理都是为组织的战略目标服务的管理活动，遵循管理学的基本原理，虽然从理论上可以自成体系，但在管理实践中两者密切相关，无法也不能将两者泾渭分明的硬性割裂。

2.2 国外政府科技计划项目预算管理的借鉴

科技计划项目是国外政府财政资助的重要领域，具有大型复杂、高风险、多目标和分散化等的特殊性，由于政治、经济、社会、文化背景等环境存在差异，不同国家（或地区）的科技项目预算管理制度存在一定的差异。

2.2.1 美国

美国是世界头号科技大国和强国，其将国家实验室、工业公司和大学科研机构等力量纳入国家科技管理的轨道，是一个规模庞大、功能多元、结构复杂的系统工程。美国政府的项目预算管理强调公开性，包括国防项目在内很多项目采取政府购买服务，向全社会公开招标。各类项目的立项、预算、执行、评估自成体系，但必须经过国会批准后纳入年度财政预算，通过报告、听证、审计和否决等形式确保法制化、程序化贯穿于决策、执行和监督全过程。国会虽然决定的是预算，但说服国会拨款，首先必须讲清楚项目为什么上，收益和效果在那里，也就是项目的可行性、必要性。在管理上也不是仅仅针对资金，而是实行项目全生命周期管理模式，不仅有项目立项评审和验收，还会根据项目特点实行阶段性、节点性或里程碑式的中期检查和评估，从质量、进度、财务等方面跟踪控制，保证总目标下的分解目标得以实现。评估结果直接影响到下一年的该项目以及项目承担单位预算安排。

2.2.2 日本

日本的科技项目管理主要采用“官民分立”和“部门分管”的管理体制，其科技计划项目多是以项目承担单位自行管理为主，但非常重视项目经费的预算管理和监督，对项目承担单位的信用评价在科技计划项目的预算管理中也占有十分重要的地位，政府经费资助以项目的阶段性成果报告作为评价的主要依据，对项目承担单位的信用评价直接影响到未来政府经费的资助额度。项目一旦确定，须严格按计划和预算执行，执行过程中除政府开展的定期检查和评价外，还设有专门的国家审计员制度。目前，在坚持信用评价的基础上，也在引入竞争机制。

2.2.3 德国

德国的科技项目管理主要采用联邦分权制，政府主要负责宏观控制，建立了一整套以财政预算资助为导向，通过指标体系评价的完整项目审批制度：政府提出研究方向和框架，项目单位委托中介咨询机构帮助筹划申报方案，政府委托评估机构进行审查、评估，筛选方案，政府组织专家委员会评估审批。科学委员会作为政府科技政策咨询机构，由政府代表和总统指定的科学家组成。经费预算等由政府教研部具体负责制定，以保证科技项目的决策、执行和监督三方相互独立。

通过以上管中窥豹式的借鉴，我们仍然可以得到一些启示。如：项目全生命周期管理，虽然政府审批最终都归结到财政预算，或者说政府手中的指挥棒——把握导向的重要工具——是财政预算，但在管理上，是围绕目标和绩效的，全范围、全过程项目管理，预算管理和项目管理是有机统一的。绩效评价和信用评价，政府有所为，有所不为，给予项目承担单位充分的自行管理空间，但以结果为导向，通过制度安排、指标体系对项目绩效进行全面评价，对项目承担单位的能力作出全面评估。另一方面，对承担单位的职业操守等（预算编制执行过程是否存在弄虚作假）做出信用评价。这些评价结果都作为今后预算安排的重要依据，也决定着项目承担单位的命运。公开、竞争、择优，“阳光是最好的防腐剂”，用纳税人的钱，就应该让纳税人知道你干什么，干了什么。通过竞争、择优，以更少的投入获得更大的财政资金效益，也能够更广泛的汇集智慧、凝聚共识。

2.3 困扰产生的原因

透过以上这些启示再来看待前文提到的实践中种种困扰，便不难找到一些探讨困扰产生原因的方向。

2.3.1 横向看，部门职责和权力可能某种程度影响或导致了项目管理和预算管理的割裂 无论是基建类项目、非基建类项目的形成，还是管项目为主和管预算为主的制度和流程，在其背后，或多或少与相关部门（管项目审批和管财政预算的部门或者单位中的内设机构）的职责分工有关，虽然这种各管一段、各把一摊的组织结构和直线式职能安排并非是天然对立无法协调统一的，但如果两部门在协调上存在问题，或者难以围绕统一目标及时有效协调，甚至在许多制度和流程上出现了“盲区”、“战场”，本身无可厚非的履职不越位、不缺位却可能产生错位效果，导致项目管理与预算管理的割裂，目标和效果的偏离。

2.3.2 纵向看，项目承担单位与审批部门的博弈可能某种程度影响或放大了项目管理和预算管理的割裂程度

项目和预算申请、审批过程，某种程度上是项目承担单位与审批单位的博弈过程。博弈本身并不必然导致对立、放大裂痕、降低效率，运用得好，博弈可以成为完善计划、降低成本、提高绩效的有效手段。但如果博弈双方并非一致地围绕项目实施预期目标和最佳效果，而是你想事、我想钱，你想干多好、我想干多少，等等，就会影响乃至进一步放大项目管理和预算管理的割裂程度，使这种博弈成为钻营取巧的功利场，甚至是权力寻租的交易处，导致预期目标和实施效果的南辕北辙、背道而驰。

3 相关建议

3.1 从转变政府职能的角度看

建议进一步转变管理理念、职能和方式，逐步从以审批为核心的管理转向以目标与绩效为核心的管理。简化审批程序，淡化行政管理，突出问题导向和结果导向，强化监督评价。管理理论与实践都可以证明，不同类型的项目由不同部门负责管理，或者不同部门分别履行不同的行政许可权力，并不一定造成管理低效或无效，关键是财政资金投准方向、发挥效益，围绕一致的目标和效果开展管理活动，并充分发挥社会中介机构和专家智库的作用，加强项目管理事前、事中、事后全过程监管，使项目管理和预算管理有机统一。

3.2 从落实主体责任的角度看

建议进一步突出项目承担单位的主体责任和作用，按照权责匹配的原则，给予其自行管理的充分空间，同时赋予其更大责任。从某种程度上讲， “千根线，一根针”，无论横向如何分割，纵向如何博弈，最终项目承担单位是项目管理活动的实施者，也是责任主体，目标和效果的统一也要靠项目承担单位来落实和实现。因此，要给予其更大的自行管理空间，并通过合理的制度安排，有效引导和激励，使其部门（或单位）利益与国家利益有机统一，项目管理目标、行为和效果协调一致。同时，强化监督和责任追究，通过引入信用评价、第三方审计等新手段，加大执纪问责力度，强化承担单位的主体责任。

3.3 从管理理念和方法看

建议解放思想、与时俱进、博采众长、拿来主义、融会贯通地运用好各种先进的管理理念、技术和方法。从某种程度上讲，项目管理、预算管理都是实现组织战略目标的工具和手段，都曾经是管理创新的重要实践。当今时代，科技进步日新月异，信息化浪潮方兴未艾，互联网+、云计算、大数据等又扑面而来，并可能对管理活动的理论与实践产生颠覆性的影响。因此，应该始终以一种积极主动、开放包容的心态，迎接管理理念、技术和方法的创新成果，将这些新成果适时应用到项目预算管理实践工作中。

3.4 关于改进当前工作的具体建议

一是进一步理顺预算管理权责。更好地发挥各部门和所属单位的预算编制和执行主体作用，强化各部门和单位对预算编制和执行的责任。

二是明确项目投入责任。建议审批部门更加注重项目必要性和效果，分清中央和地方政府事权和财政投入责任，该哪一级政府投资坚决投入，改变“拦腰砍一刀，相互凑一凑”的状况。

三是项目承担单位建立较为统一的项目评审制度。无论是基建类项目还是非基建类项目，无论项目审批部门的要求如何，项目承担单位自身都应建立一套较为统一的项目评审制度，以实现项目管理的统一性。可参照基本建设程序建立。

四是编制好项目预算三年规划。落实好财政部要求，对所有项目编制三年期滚动规划，使项目进度控制和预算年度安排有机结合起来，逐步实现项目全生命周期管理。同时，实事求是的进行年中预算调整，既盘活财政资金存量，又用好财政资金增量，提高项目建设效率。

五是引入项目承担单位信用评价制度，加大项目管理、预算管理执纪问责。落实项目承担单位党委（党组）项目管理、预算管理主体责任，党委（党组）书记为第一责任人。建立单位和个人的信用评价制度，将项目管理、预算管理隋况与未来项目和预算安排挂钩，对弄虚作假、虚报冒报投资预算，财经纪律执行不严，项目和预算管理不力的加大执纪问责力度，降低信用评级直至列入政府项目和预算安排“黑名单”。

六是改进项目管理方式。落实好财政部要求，加强项目支出预算标准体系建设，对项目实行分级、分类管理，完善项目分类标准，构建多层次、多维度的分类体系。同时，加强项目库建设和管理，将项目全部纳入项目库管理，充实项目储备，建立项目全周期滚动管理制度，不断提升项目的科学化管理水平。