深化县级财政管理体制改革的思考

□ 贵州省天柱县财政局课题调研组

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要深化财税体制改革，完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。这为新时期财政改革发展指明了方向。根据深化财税改革的总体要求，贵州省天柱县财政局课题调研组就如何深化县级财政管理体制改革进行了调研。

一、天柱县财政现状

近年来，天柱县财政工作紧紧抓住西部大开发这个千载难逢的历史机遇，坚持以经济发展为中心，着力抓好财源建设，把促进农业增效、财政增收作为经济发展的着力点，在认真分析县情的基础上，提出了“工业强县，城镇带县、科教兴县”战略。

围绕这条发展思路，天柱县财政局努力寻求和发展县域经济新的增长点，提高经济总量，取得了一定的成绩。财政收入逐年增长，全县地方财政收入由2004年的4513万元，增长到48765万元，增长9.8倍。财政总支出由2004年的20800万元，增长到2014年的191481万元，增长8.2倍。县级财政状况逐年好转，较好地支持了县域经济和社会各项事业的发展。

二、天柱县当前财政管理体制情况

（一）落实“以奖代补”政策，确保财政收支平衡。1996年实行“以奖代补”政策后，贵州省财政厅对年终决算时实现当年财政收支平衡、不拖欠职工工资的县实行奖补。“以奖代补”政策要求严格控制财政供养人员增长，以1996年基数测算，每年要控制在3%以内，2007年调整为控制在0.8%。“以奖代补”由原来的保工资发放逐步发展为保工资、保运转、保民生的均衡性转移支付补助。天柱县积极落实“以奖代补”政策，严格控制财政供养人员增长，从1998年至2007年，长达10年的时间基本不招考与录用财政供养人员。按“以奖代补”政策核算，2014年全县财政供养人员为11093人，属高度依赖上级转移支付补助县。

（二）稳步推进财政改革。

一是完善省以下分税制财政管理体制，理顺省、州、县三级政府间财税分配关系，制定相关配套政策。建立健全规范、明晰的主体税种分享体制，对增值税、企业所得税、个人所得税、营业税、资源税、城镇土地使用税等税种按省、州、县实行2∶2∶6比例分成，对城市维护建设税、耕地占用税和契税三个税种实行州县2∶8比例分成。坚持存量不动，增量调整，对县级公共预算收入超2011年增量集中，2013年集中10%、2014年集中15%，2015年以后集中20%。州对营业税和“二土一资”以2011年为基期年，实行基数上解。坚持增强省级统筹全省经济社会发展的宏观调控职能，为省委、省政府重大决策的实施提供财力保障。

二是完善财政激励政策，充分发挥财政政策的正面导向作用，调动全县加快经济发展、增加财政收入的积极性。完善财政转移支付制度和县级基本财力保障机制，促进基本公共服务均等化，推动区域经济协调发展。

三是启动实施营业税改征增值税试点。从2013年8月1日起，对交通运输及其他现代服务业实施营业税改征增值税试点，实行主体税种分享、公共财政预算收入增量上划及州级2011年存量上缴州按2012年测算，改革上划省州税收导致全县2013年财力减少7300万元，以后年度财力也相应减少。

三、天柱县财政面临的困难和问题

近年来，天柱县财政改革虽然取得了一些成绩，但由于先天条件的制约，财政改革中矛盾仍然十分突出。一是预算收支平衡难度大。随着全县各项社会事业发展速度的不断加快，发展需求与财力保障的矛盾日益凸显，民生支出不断增加，刚性支出快速增长，财政收支矛盾十分突出，收支平衡的任务越来越繁重。二是国库资金调度极度困难。“保工资、保机构运转、保民生”的难度不断增大。三是政府性债务管理有待进一步加强，到期债务偿还资金压力增大，重点项目建设配套资金压力越来越大，已成为全县经济社会健康发展最大的困难。四是面临加强财政资金监管、确保资金在“阳光”下安全有效运行的新课题，财政绩效管理水平有待进一步提升。五是财政收入增速逐步放缓，税收收入比重较低，收入质量有待提高。

四、深化县级财政管理体制改革的建议

（一）建立增强自我发展能力的财政转移支付和财源建设制度。一是建议中央和省级财政加大对边远地区贫困县的民族转移支付补助基数。当前，民族地区转移支付补助主要是中央和省级财政按民族因素法分配数加上与上划中央和省增值税、消费税收入增量挂钩的分配数，2014年上划中央和省增值税、消费税收入增量控制数为9000万元。二是取消上划中央和省级增值税、消费税收入增量挂钩补助控制数，使边远地区贫困民族地区的经济发展直接补助到相应的民族地区，增强民族地区自我发展能力和财源建设。三是加大民族地区基础设施建设力度。在加大县级投入的同时，积极争取上级加大对民族地区民族民贸企业、民族产品的项目、资金、政策等的扶持力度，促进县域经济发展。四是坚持以“支持工业园区建设，壮大支柱财源，支持专业市场建设，培育后续财源，支持现代农业建设，做强基础财源”的新格局，打造县域财源新根基。

（二）建立债务管理及风险预警机制，完善债务成本控制和偿债机制。随着工业化、城镇化进程加快，地方建设性融资需求快速增长，为满足地方资本性公共产品的融资需要，客观上形成了地方政府性债务。截至2014年底，天柱县及所属16个乡镇政府性债务余额152878.17万元，虽然比2013年底债务余额减少9595.6万元，但县级政府债务占财政支出比重仍较高，未来偿债压力较重，如果不采取措施加以控制，将会影响全县财政的良性运行与经济的健康发展。因此，必须加强地方政府债务管理，采取制度约束与行政控制相结合的管理体制，选择合理的举债方式，限制举债用途，保证偿债资金来源，全面建立偿债准备金制度，完善债务成本控制和偿债机制。

（三）完善县级财政管理综合绩效评价体系，落实“省直管县”体制改革扩权强县的财政政策。要按照新《预算法》编制部门预算，加强财政管理，合理安排收支，优化支出结构，确保干部职工工资的正常发放、县乡村机构的正常运转、民生支出及重点支出的需要；要提高财政管理科学化、精细化水平，完善部门预算和国库集中收付制度，严格政府采购，强化国有资产管理，加强财政监督，开展绩效评价提高资金使用效益；积极落实“省直管县”体制改革扩权强县的财政政策，建议国家进一步加大对中西部地区特别是民族地区和贫困地区的财力支持。同时，严格控制行政事业单位机构编制，降低行政成本，坚决反对铺张浪费，严格控制“三公”经费预算，确保“三公”经费只减不增，全面公开“三公”经费使用情况。

（执笔人：补丕海）

责任编辑：欣闻