推进农村土地规范有序流转释放助推‘三农’发展综合效应

饶东平

农村土地问题，是“三农”工作的核心之一，是农业农村稳定发展的重要基础、优化城乡资源要素合理配置的有效方式、深化农村改革和统筹城乡一体化发展的重要内容、促进农民增收的重要途径。近年来，合肥市委、市政府高度重视农村土地承包经营权流转（以下简称“土地流转”），在加快合肥市工业化和城镇化进程中，积极推进农村土地流转依法、规范、有序开展，对促进全市城乡经济协调发展、农业转型升级、农村劳动力转移和增加农民收入起到了积极作用。

2008年以来，合肥市通过政策引导、规范管理等综合措施，依法规范有序推进农村土地流转，呈现出“六增六转变”的特点。即，流转规模增大，由零散流转向集中连片规模化流转转变；流转主体增量，由单纯农民方便耕作流转向多元化经营主体规模经营流转转变；流转效益增长，由单一租金低收益向股份化增值转变；流转进程增速，由村组之间流转向整村整乡区域化流转转变；流转形式增多，由单一以互换、代耕为主向转包、出租、入股、转让等多形式并存转变；流转渠道增加，由农民自发流转向组织化和市场化流转转变。土地流转促进了现代农业发展“缺主体”、“缺投入”、“缺动力”、“缺抓手”等一系列问题的逐步破解。截至目前，全市土地流转面积达250万亩，流转率达50%以上。

一、创新理念，推动流转

跳出农业农村抓“流转”的传统思维，坚持把土地流转置于城乡统筹一体化发展的大格局中加以谋划和推进。一是优化产业布局引导流转。围绕衔接全市城乡空间布局和建设、国土利用和产业布局等规划，先后编制了现代农业发展“十二五”、环巢湖生态农业带建设、美好乡村建设等一系列规划，积极引导各类资本和经营主体向优势产业集聚，促进土地集中规模经营。二是依托城镇化发展促进流转。近年来合肥市“工业立市”、“县域突破”等重大发展战略提升了城镇化集聚人口、承载产业等综合功能，以及大力实施农民收入倍增行动，多途径促进了农民就近就地转移和居住就业，农民在市域、县域内“有处可去、有活可干、有钱可挣”，弱化了生产和生活对土地的依赖及束缚，有力促进土地流转和规模化经营。三是培育新型农业经营主体带动流转。深入实施农业产业化“双千亿”跨越发展行动，创新农业经营机制，大力推行“龙头企业+合作社+家庭农场（种养大户）+农户”的产业化联合体建设，构建利益紧密联合体，带动农户加快土地流转。龙头企业、合作社、家庭农场（种养大户）新型农业经营主体日益壮大，已成为土地流转的重要承接者。四是加快现代农业园区建设推动流转。结合万亩土地复耕、整村推进新农村建设、农业综合开发、美好乡村建设等项目实施，大力推进现代农业示范区、农业开发区，主导产业园区、农业科技园区等现代农业园区建设，推动整乡、整村、整组土地集中规模流转，促进现代高效规模农业发展。五是加快城乡统筹发展助力流转。深入推进城乡规划、产业、基础、公共服务和社会事业统筹发展，农村生产生活基础设施不断改善，农村医疗、社保等基本保障提标提档，逐步将农村社会保障功能由依靠土地转变为依靠社会制度上来，保障农民“不失地、不失权、不失利、不失业”。

二、健全体系，保障流转

充分发挥政府引导、政策扶持、产业发展、服务管理、社会保障等体系的综合作用，保障农村土地有序流转。一是建立行政政策支持体系。市政府、市农委先后制定出台《关于农村土地承包经营权流转的意见》、《合肥市农村土地承包经营权流转规范化管理和服务的实施意见》、《关于全市农村土地流转服务平台建设的指导意见》、《合肥市工商企业租赁农户承包土地准入和监管制度（试行）》等一系列文件，建立了农村土地承包经营权流转“1+N”政策配套体系，积极引导土地规范有序流转。二是建立财政扶持政策体系。市政府连续5年制定出台了《合肥市承接产业转移促进现代农业发展的若干意见》，形成了促进土地规模流转和经营的涵盖种养殖业基地建设、生产经营主体奖补等系列扶持政策，鼓励和引导各类社会资本进入农业领域参与土地流转，促进现代农业开发和建设。三是建立现代农业产业体系。深入推进农业产业结构调整和“生产、经营、主体、要素、功能”五个转型升级，建立“稳粮、扩菜、强畜、兴生态、重加工”的现代农业产业体系，全面提升农业特色化、规模化、设施化、园区化、集约化水平，尤其是农业龙头企业、合作社、家庭农场、种养大户以及各类现代农业园区的蓬勃发展，为农业产业承接规模土地流转，发展现代农业，促进土地集约经营奠定了基础。四是建立管理服务体系。在全省率先建成了市、县、乡、村四级土地流转服务和流转纠纷调处体系以及网络服务平台，实行“一站式”流转服务。加强制度体系建设，制定了全市统一制式的土地流转合同指导文本，建立了以实施土地流转合同制和备案制为重点，从土地流转准入、政策咨询、台账管理、登记备案、合同管理、鉴证及档案管理等全程化的管理制度，规范土地流转管理和服务机制。五是建立社会保障体系。将促进农村土地承包经营权流转纳入城乡统筹改革的重要内容，积极构建农村“社保、医保、失地农民养老保险、最低生活保障和社会救助”五大社会保障体系，在全省率先实行城镇居民医疗保险，三县新型农村合作医疗与居民医保“二险合一”，加大农村劳动力培训和转移就业力度，逐步减少耕地资源对农民生产生活的“约束”，促进土地规模流转。

三、规范管理，有序流转

坚持“八措并举”，确保土地流转“有规可循，有制可管”。一是把好流转资质“准入关”。对流出土地和流入方资质进行审核，重点审核土地流入方是否具备农业生产经营能力或从事农业生产经营资格和资质，保证工商企业流转土地经营农业和农民流转土地“两个效益”。二是把好流转用途“政策关”。审核流转土地是否用于农业生产，是否与当地农业产业结构调整、区域化布局、规模化经营相结合，保证土地流转促进区域主导产业和特色农业发展。三是把好流转价格“指导关”。各县区根据不同区域、不同产业，制定年度土地流转片区指导价格，依法指导供求双方就流转价格、年限以及权利、义务等进行平等协商，积极引导和提倡以稻谷国家保护收购价格或国家保护价折算为粮食等实物方式为基础计算流转租金及定期增长机制，维护农民利益。四是把好流转合同“签订关”。使用全市统一的指导性制式流转合同文本，由乡镇土地流转服务中心指导合同签订，进行鉴证、督促合同履约。五是把好流转资料“建档关”。 严格落实土地流转备案制，按照分级备案的原则，重点加强市县两级单宗流转1000亩、500亩的土地流转备案工作。突出乡镇土地流转服务中心对土地承包合同、土地流转基础统计和流转合同等资料的整理归类，登记造册，建立档案，做到土地承包和土地流转有据可查。六是把好纠纷“调处关”。进一步加强村级协商、乡镇调解、市县仲裁、司法保障的土地承包纠纷调解仲裁工作机制，加强调解和仲裁队伍建设，规范工作机制，确保流转纠纷及时化解。七是把好风险“防控关”。对500亩以上规模流转的经营者，实行乡镇审查、县级审核、市级备案制度；建立租金预付制度，自土地流转合同签订生效之日起10日内，预付全年土地流转租金，自第二年起，每年年初预付全年土地流转租金；建立风险保障金制度，按不低于一个年度的土地流转租金向乡镇“三资”委托代理中心缴纳风险保障金，实行缴纳企业专户存储管理，待流转合同到期后返还本息。八是把好“监督关”。切实维护土地流转双方权益，加强对规模以上土地流转经营项目年度检查，由农业行政主管部门按“分级审查”原则对土地流转项目分级进行跟踪审查和评估，及时化解流转矛盾纠纷，对于发现的问题要及时督促受让方限期整改。同时着力加强对承接土地流转企业等经营主体的“产销、银企、项目、建设”等服务力度，为流转土地经营主体提供良好发展环境，促进新型农业经营主体发展。

四、多种模式，促进流转

以转变农业发展方式为主线，以创新适度经营模式为载体，积极探索农村土地流转适度规模经营新模式和农村资产资源高效利用新机制，确保“有地可流，有业可载，有人可营”。一是积极发展以农民自愿入股为主的农民土地股份合作社经营模式；二是支持发展以村集体统一组织和农民量化土地承包经营权入股为主的村集体土地股份合作经营模式；三是鼓励发展以种养大户集中规模经营为主的家庭适度规模经营模式；四是支持促进种养大户向“升级版”的“家庭农场”适度规模经营模式转变，促进龙头企业与其建设“联合体”；五是探索开展以农业龙头企业联结农户，实行供种、育苗、机播、技服、收割、烘干、收购“一条龙”土地经营全程托管模式；六是促进发展以农民委托龙头企业等经营主体经营土地为主的业主租赁经营模式；七是以各类经营主体进入园区通过“单元化”方式流转土地经营为主的“大园区+小业主”经营模式；八是积极发展以“整村整组”土地流转成立土地合作社，整体对外租赁经营的模式。从而推动土地资源向土地资本转变，土地承包经营权向土地股权转变，促进土地资源的优化配置和农民利益的长期有效联结。

（作者单位：安徽省合肥市农委政策法规处）

责任编辑：洪峰