西安市城镇低效用地再开发战略研究

罗隆诚　房鹏飞　张梁

摘要：随着国家进一步明确控制特大城市新增建设用地规模，处于建设国际化大都市“飞跃”时期的西安市将很难寻求外延式扩张发展。在建设用地增量指标消耗殆尽时，必然转为内部挖潜，推进城镇低效用地再开发将成为保障西安市社会经济发展的重要举措。文章采用实证分析方法，基于西安市土地利用现状与特点、机遇与挑战、宏观政策要求与西安市发展需求分析，明确了西安市城镇低效用地再开发的战略目标和战略任务，并进行了再开发战略保障制度设计，从宏观层面上为西安市城镇低效用地再开发专项规划编制和实施奠定了战略导向支撑。

关键词：城镇低效用地再开发；战略目标；战略任务；西安市

城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量国有或集体建设用地。下列符合土地利用总体规划的城镇存量建设用地可列入试点范围：一是国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；二是不符合安全生产和环保要求的用地；三是“退二进三”产业用地；四是布局散乱、设施落后，规划确定改造的城镇、厂矿、棚户区、城中村等用地。西安市城镇低效用地再开发战略研究包括城镇低效用地再开发战略背景、战略目标、战略任务、战略统筹和战略保障研究等。

西安市位于关中平原中部，市域以东西走向的秦岭和渭河为骨架，形成南部秦岭山地、北部渭河平原两大地貌区域。2010年全市常住人口847.41万人，其中非农业人口584.71万人，城镇化率69.00%。在工业化、城镇化、信息化和农业现代化加快推进的新形势下，为盘活西安市城镇低效用地，增加城镇建设用地有效供给，实现土地的节约集约利用，提高土地对经济社会发展的持续保障能力，推动土地利用结构优化，促进产业转型升级，带动投资和消费的增长，增强城乡经济发展动力，迫切需要研究制定和实施西安市城镇低效用地再开发战略，作为其专项规划编制和实施的战略导向支撑。

一、战略背景

（一）土地利用现状

2010年，全市土地总面积1009680.61公顷。其中农用地849265.52公顷，占比84.1%；建设用地137645.14公顷，占比13.6%；其他土地22769.95公顷，占比2.3%。

根据2013年走访调查，全市共有9198.59公顷城镇低效用地。其中待改造的城中村面积3044.04公顷，占城镇低效用地总量的33.1%；待改造的棚户区2439.21公顷，占比26.5%；需要改造升级或搬迁的旧工矿企业面积2616.81公顷，占比28.4%；旧商业街区325.01公顷，占比3.5%；需搬迁和改造的科研教育及其附属设施用地291.81公顷，占比3.2%；其他需要再开发的城镇低效用地481.71公顷，占比5.2%。

（二）城镇低效用地产生的原因

1. 土地管理制度及其相应法律法规的滞后。一是由于改革开放之前，土地实行计划管理，不认可土地的商品属性，导致土地长期处于无偿、无限期使用的状态，缺乏市场引导，客观上形成了土地资源粗放利用的现状，造成土地资源极大浪费；二是国务院颁布《村镇建房用地管理条例》（1982年）之后至土地管理法颁布之前，城市规划和土地规划都相对滞后，导致城市建设处于无序状态，土地资源也不合理利用；三是土地的城乡二元管理体系，使得农村土地管理处于失控状态，一方面，农村建设用地总量逐年增加而住宅闲置率更高，空心村不断出现，同时，在市场需求的导向下，农村宅基地不断扩建、加建、改建，进一步加剧西安市城中村乱象的形成。

2. 历史遗留原因。一是建国初期在西安布局了大量重要的工业，由于受当时经济财力和建筑技术的限制，所建的生产区、生活区在当时看来是节约集约用地的，但现在看来几乎全是低矮破旧的危房，是城镇低效用地；二是1986年城乡土地实行统一管理以前，城市土地和农村土地分别由不同部门管理，部分土地处于未得到有效监管状态，导致乱占、乱用和乱建现象严重。三是历史上遗留下来的基础设施和各产业用地布局，随着社会经济的发展，需要更新、改造。

3. 西安市正处于城市化发展的加速阶段，在这一过程中，必然有一些因素成为城镇低效用地产生的催化剂。一是城市化进程中外延扩张的一种重要形式，就是“城市包围农村、楼房包围平房”，在这一过程中，部分农村、低矮破旧生活区完全融入城市成为城市社区，而另一些却成为城中村和棚户区；二是城市快速发展导致功能分区的改变和产业结构的调整，使得国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地的退出，而形成大量闲置或低效用地；三是城市规划功能的改变、建设水平、政府财力和人民生活水平的提高，使得原本按规划建设的筒子楼、简易楼家属区、单层工业厂房、低矮商业街区等需要更新升级，成为新时期的低效用地。

4. 节约集约用地意识不强。长期以来，受“地大物博”思想的影响，在用地管理上缺乏节约集约用地意识，往往采取降低土地成本招商引资、引进项目，以追求政绩目标，使得土地粗放利用、布局分散和无序开发；同时，企业和个人节约集约用地意识淡薄，在企业发展、个人建房时，往往是多用地、用好地，批少用多、占而不用，使得城市郊区的优质农田被大量占用，且低效或闲置浪费。

（三）城镇低效用地再开发面临的机遇

1. 建设西安国际化大都市迫切需要城市更新。《关中-天水经济区发展规划》赋予了西安“国际现代化大都市”目标定位，把西安的发展提升到国家战略层面，为把西安建设成为创新型城市创造了有利的条件。目前，全市城市发展进入建设国际化大都市、城市骨架快速拓展的重要阶段，迫切需要通过实施城中村、棚户区、工业企业等搬迁改造挖掘存量土地资源，优化城市布局和改善城市面貌。

2. “丝绸之路经济带”为西安迎来难得发展契机。建设“丝绸之路经济带”是新时期的国家战略，是在古丝绸之路基础上形成的新区域经济带，是“世界上最长、最具有发展潜力的经济大走廊”。而西安是古丝绸之路的东方起点，是亚欧大陆桥中国段最大的城市，是西部大开发的桥头堡。根据规划，拟设立“丝绸之路经济带自由贸易区”将以西安为腹地，重点打造“一高地，六中心”，即丝绸之路经济带开发开放高地和建设金融中心、物流中心、使领馆中心、文化交流中心、商贸中心、能源储运交易中心六大中心。因此，随着建设丝绸之路经济带的启动，将会为西安国际化进程的加快，投资和生活环境的改善，对外科技、文化交流力度等带来巨大的潜力。

3. 落实节约集约用地政策，实施西安可持续发展的必经之路。2014年5月22日国土资源部发布第61令，颁布《节约集约利用土地规定》，要求控制特大城市新增建设用地规模，通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，促进节约土地、减量用地，提升用地强度和控制建设用地实行总量。《国土资源部关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发〔2013〕3号）要求在包括西安等多个省市开展试点工作，为西安市开展相关工作提供了强力的政策支撑。

（四）城镇低效用地再开发面临的挑战

1. 改造综合成本上升，资金筹措困难。在建设西安国际化大都市的新形势下，对城镇低效用地的改造和建设要求逐渐提高。城市综合改造不仅需要考虑盘活存量土地、改善城市环境，还要注重城市居民居住环境、历史文化风貌、城市产业布局等。

2. 专项规划缺位，市场引导不足。近年来，西安市城中村、棚户区、工业企业等改造快速推进，针对城中村、棚户区、工业企业改造的专题研究和调研报告比较多。但是，在改造过程中，相关部门重微观、轻宏观，重项目审批、轻规划研究，缺乏让社会资源参与，缺乏引导资源的市场配置，缺乏城镇低效用地再开发与城市历史文化保护、产业发展、统筹城乡、生态环境保护等相关规划相协调的专项规划，使得城镇低效用地再开发规划研究体系不健全。

3. 利益均衡机制缺失，再开发积极性受阻。城镇低效用地再开发涉及多元的利益相关主体，主要有地方政府、原土地使用权人、开发单位，三方利益主体的价值取向不同，且在改造过程中注重自身利益最大化。目前，西安市还没有建立完善的改造主体利益均衡机制和低效用地退出机制，使得部分危旧住宅区、工业企业没能得到及时有效的再开发，且导致再开发过程中各类矛盾和问题的产生。

二、战略目标

面对新发展形势下落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度的要求，按照国土资源部关于“全面探索、封闭运行、规范运作、结果可控”的指导方针，结合《西安土地利用总体规划（2006-2020年）》和《西安城市总体规划（2008-2020年）》的目标任务。充分考虑西安市土地利用现状和特点、面临的机遇和面对的挑战，提出西安市城镇低效用地再开发战略目标为：通过开展城镇低效用地再开发试点，盘活城镇低效用地，增加城镇建设用地有效供给，实现土地的节约集约利用，提高土地对经济社会发展的持续保障能力；通过优化土地利用结构，促进产业转型升级，带动投资和消费的增长，增强城乡经济发展动力；通过推进城中村改造、棚户区改造、企业搬迁和城市综合改造，合理安排各类用地，优化城市功能，改善人居环境，推动民生和公共事业发展，进一步提升城市形象；通过推进城镇建设用地合理利用和管理制度创新，增强国土资源管理政策储备和制度供给。

三、战略任务

（一）增加城镇建设用地有效供给

城镇低效用地再开发是探索耕地保护严、建设占用少、用地效率高的科学发展道路，是建设资源节约型、环境友好型城市的内在需要。通过对全市利用强度低、效益差、基础配套不完善及布局不合理的土地进行盘整与改造，充分挖潜现有的低效存量土地，按照产业集聚、布局合理、用地集约的原则进行产业升级改造，提高土地的利用效率，推进建设用地集约化利用，从而增加城镇建设用地有效供给，提高土地对经济社会发展的持续保障能力。

（二）推动城市发展转型升级

按照“做大经济总量、突出工业地位、强化服务业支撑作用、做精做细都市型现代农业”的发展思路，以发展高新技术和提升传统产业为导向，统筹安排低效用地布局，促进产业走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、无环境污染的可持续发展之路，并将产业关联度相对较强的区块进行整合，引导具有共同指向的产业向特定优势区域集聚，形成生产专业化区域和产业密集带，促进产业的集群化发展。

（三）合理优化用地结构

按照“布局集中、节约集约、产业集聚、高效利用”的原则，科学合理优化低效用地类型，着力促进用地结构调整。在符合城镇规划的前提下，确保重点项目、在建项目和民生项目用地，特别是要优先保障战略性新兴产业和低碳产业的用地需求。规划期内，城镇低效用地中的工矿仓储用地和住宅用地均有不同程度减少，商服用地和公共管理与公共服务用地大幅增加。

（四）促进土地节约集约利用

在保护历史文化名城的前提下，结合全市不同区域的职能定位，积极发展占地少、效益好、污染少的产业，在不影响城市风貌保护、环境、景观和安全的前提下，实行土地投资强度、土地利用强度、投入产出率等指标控制体系，实现土地利用方式根本转变，提高土地利用的社会、经济和生态效益，促进土地节约集约利用。

四、战略保障制度

（一）加强组织领导

为加强对城镇低效用地再开发试点工作的领导，市人民政府成立城镇低效用地再开发试点工作领导小组，各区县、开发区也要成立相应的机构，确保各项工作任务落实到位。

（二）强化制度建设

制订出台相关扶持政策文件，继续深化“城中村”和“棚户区”改造，统筹兼顾城镇低效用地再开发的各方利益，鼓励原国有土地使用权人开展城镇低效用地再开发，妥善解决历史遗留用地问题。建立城镇低效用地再开发项目信息公开制度，规范土地市场秩序，及时将试点项目的基本情况、资金安排使用和收益分配等进行公示，严禁各区县、开发区管委会擅自扩大试点政策适用范围，确保试点过程的公开、公平、公正。

（三）严格监督管理

制定严格的审批程序和监管程序，严格控制试点政策的适用范围，严禁擅自扩大试点政策适用范围。要结合国土资源“一张图”工程，加强城镇低效用地再开发管理信息化建设，及时做好城镇低效用地地块再开发审批、项目实施、竣工验收等情况的上图入库，实行开发改造全过程动态在线监督；在试点过程中要同步开展试点项目风险评估，提出防范措施，保障试点工作顺利实施。

（四）加强宣传引导

充分利用网络、报纸、广播、电视等多种渠道，对城镇低效用地再开发政策进行积极宣传和正确引导，营造浓厚的舆论氛围，引导社会各界广泛参与，为推进城镇低效用地再开发出力献策。

参考文献：

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[5]江奇，杨承志.盘活城镇存量低效用地——城镇化背景下土地制度改革的新路径[J].中国房地产，2013（10）.

（作者单位：陕西华地勘察设计咨询有限公司）