消费税能成为地方政府主体税种吗

[摘要] 本文分析了中国地方政府的税收结构，“营改增”全面推开后地方政府主体税种面临缺失，得出构建地方政府主体税种的必要性；从税权划分、税源分配和税收调节功能三个方面分析了消费税作为地方主体税种的可行性；指出消费税成为地方政府主体税种面临的难题。

[关键词] 消费税 地方税 地方政府

[中图分类号] F812.42 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）03-0049-03

[作者简介] 李永刚（1978 — ），河北魏县人，上海立信会计学院财税学院，副教授，经济学博士，研究方向：财政理论与政策。

“营改增”直接导致地方主体税种的逐渐消失。当前，将新增值税收入全归地方的做法也只是权宜之计。随着“营改增”向各个行业的逐步推开，营业税收入将逐渐消失。重新构建地方主体税种以替代营业税成为一个亟待研究和解决的问题。

一、地方政府税收结构分析

1994年以来，中国地方税税收总收入不断增长，但各税种占地方政府税收收入的比重相对稳定，具体数据见表1。

中国地方政府主体税种是营业税，占地方政府税收收入比重一直维持在30%左右。第二大税种是国内增值税，其次是企业所得税和城市维护建设税，其他税种收入都不足5%，房产税收入在3%左右，最高不超过4%。

这就是说，在营业税逐步改成增值税后，地方政府主体税种就会丧失，即便增值税留给地方政府25%，但这新增加的25%在财政收入功能上无法与原先的营业税收入相比。房地产税收入太少，即便在未来有可能推进房地产税立法，由它是一种直接税，纳税人对税负非常敏感，国家为了稳定纳税人税负，房地产税的收入也不会替代现在的营业税成为地方政府的主体税种。因此，随着“营改增”的逐步推开，国家有必要推进中央与地方之间的财权改革，为地方政府主体税种的构建创造条件。

二、消费税作为地方主体税种的可行性分析

“消费税”本身所具有的一些特性，使得将其建设成地方政府的主体税种具有可行性，税权容易划分有效地解决了不同地区间税收征管可能产生的矛盾和问题；税源相对充裕，使得消费税税收收入具有广泛的空间和前景；调节作用明显，不仅对消费行为产生调节作用，对居民收入分配也具有正向调节作用。

（一）税权划分容易

凡是消费行为，一般都具有较强的时空特征，不管是商品还是劳务，其“属地”性质一般较强，尤其是按“消费地”原则进行划分比较明晰。因此，对商品或劳务的消费进行征税相对而言比较容易划分地区与地区之间的税权。美国及日本不同地区及不同级别政府都拥有自己的消费税收入，而不会导致地区间的税权划分不清，正是这一优点的体现。消费的“属地”性质有效地保护了不同地区的征税权，这也是消费税能够作为地方主体税种的主要优点之一。当消费税成为各地方政府的主体税种之后，各地方政府征税部门可在其税收管辖权范围之内征收消费税，而不会影响到其他地区的征税权，有效地解决了不同地区间税收征管可能产生的矛盾和问题。从税权划分的角度来比较，消费税具有成为地方主体税种的相对优势。

（二）税源相对充裕

从全国范围来分析，商品和劳务的消费在全国各地区的分布相对较为均匀，各省市、地区都有。因此，以商品或劳务的消费为税基征收，可以保证税源的分布相对合理和均匀，虽有多寡之分，但总能保证各地区拥有自己的税源。另外，从中国消费税目前征收的情况来看，虽然中国消费税征税范围相对较窄，但税收收入总量不容小觑，其已经成为中国第四大税种。近年来，中国消费税收入不断增长，至2013年，中国消费税税收已经达到8231亿元，收入规模排在国内增值税、企业所得税、营业税之后。在“营改增”完成之后，消费税将成为继增值税、企业所得税之后的第三大税种。如果对消费税进行适当的改革，逐步扩大消费税征收范围，消费税的税额必将有大幅度增长。潜在的税源注定了消费税税收收入具有广泛的空间和前景。

（三）调节作用明显

消费税与增值税最大的区别在于，增值税实行普遍征收，并且一般实行单一税率，而消费税一般是有选择地进行征收，实行单一环节、差别税率征收。既然是有选择、差别化地进行征收，就具备了一定的调节功能。各地区可因地制宜地选择适合本地区基本情况的商品或劳务进行征税，而不必实行全国“一刀切”的模式，适当赋予各地方政府一定的征税权。消费税可实行末端征收，因而不会影响其他地区的税收征管，能够较好地实现地区差别化。消费税可发挥良好的环境保护、资源节约功能，并且在“受益原则”指导下，能够更好地和当地公共产品和服务联系起来。另外，还可发挥消费税的收入差距调节功能。由于中国个人所得税设计不完善，个人所得税对中国居民收入差距的调节功能有所削弱，而这方面的功能不足可由消费税来弥补。各地区可适当提高本地区的高档品、奢侈品等非生活必需品税率，一方面可以筹集更多的财政收入，另一方面可适当调节居民之间的收入差距，以弥补个人所得税的漏洞。

三、面临的问题

中国地方政府税收收入中，营业税是第一大税种，“营改增”使得地方政府主体税种面临缺失，迫切需要重新构建新的主体税种，而消费税具有作为地方主体税种的一些特性。通过消费税税权、课税范围、税率、征收环节和计税方式等改革，可以将消费税建设成地方主体税种。另外，消费税税制的修订和地区间的差别是消费税改革必须重视的两个问题。

一是消费税税制的修订。根据十八届三中全会精神，消费税改革的基本思路是“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。从中可以看出，消费税需要定期与不定期地修订。当消费税改为地方税时，是由中央政府统一修订，还是由各地方政府自由裁量，这一问题暂时难以预判。

二是地区间的差别。由于不同地区间经济发展程度差别非常大，并且各地区自然环境及禀赋差别也非常大，除烟、酒这些国民普遍消费的物品之外的一些产品，如汽车、化妆品在不同地区间的消费差别会非常之大，这也会导致不同地区间税收收入差别变大。这可能需要中央政府进一步做好转移支付。

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