基于基层社会治理的社区社会组织培育

李春玲

摘 要： 社区社会组织是基层社会治理的重要主体之一，在参与基层社会治理的过程中发挥着维护社会稳定、促进民主治理的实现，以及满足社会多样性需求的重要作用。目前，我国社区社会组织呈现出蓬勃发展的态势，但由于尚处于孕育和起步阶段，在实践中还面临总量不足，质量不高；职责不清；获取资金的能力较弱；专业能力不足和自主性不强等问题。因此，对社区社会组织应继续坚持培育和发展的理念，按照“政府扶持、社会运营、专业发展、项目合作”的思路，以坚持党的领导、转变政府职能、实现政社分离、健全和完善社区社会组织运行的法律制度，以及创新资源整合能力为原则，为社区社会组织的成长提供必要的扶持，激发社区社会组织的活力。

关键词： 基层社会治理；社区社会组织；培育

一、基层社会治理与社区社会组织

传统的中国社会是家国一体的，个体利益诉求的实现以及社会矛盾的解决等问题主要由政府这个大家长出面解决。然而，随着社会主义现代化建设的不断深入，社会结构随之发生了深刻的变迁。多元化的、复杂的、不断分化的基层社会结构与传统的社会管理方式之间的矛盾，以及人们多层次、多样化的社会需求与社会共服务供给相对不足的矛盾也日益加深。

（一）基层社会治理

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，用了较大篇幅阐述了一个新的执政理念——社会治理。“治理（Governance）”这一概念是在20世纪后半期随着新公共管理理论而风行于学界和政界的。所谓社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。社会治理理论承认利益诉求的多元性，通过多元主体之间密切的、平等的网络互动来达成利益共识，认为对社会的有效管理是各主体之间的合作过程。

基层社会治理是国家治理体系的重要组成部分，基层社会治理关联着具体的社会问题以及民众的现实需求，具有贴近民生的特点。基层社会治理通过基层政府与民众、社会其他组织的互动合作，通过整合政治、经济、教育、司法等社会资源，不断协调社会关系、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定，共同实现基层社会问题的协同治理。

（二）社区社会组织

十七大报告中强调的社会组织是指政党、政府之外的各类民间性的社会组织，主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位、部分中介组织以及社区活动团队。社区社会组织是指在乡镇或者街道及其下设社区的范围内开展公益服务，由社区组织或个人举办，满足社区居民不同需求的社会组织。

近年来我国社区社会组织获得了较快的发展，规模不断扩大。“截至2014年底，全国共有社会服务机构166.8万个，比上年增长6.8%。”“全国共有各类社区服务机构31.1万个，社区服务机构覆盖率45.5%；其中：社区服务指导中心918个，社区服务中心23088个，比上年增加4074个，社区服务站120188个，比上年增加11811个，社区养老服务机构和设施18927个，互助型的养老设施40357个，其他社区服务机构10.7万个。城镇便民、利民服务网点30.9万个。社区志愿服务组织10.9万个。” 总体而言，我国社区社会组织呈现出蓬勃发展的态势，在参与基层社会治理的过程中发挥着越来越重要的作用。但由于尚处于孕育和起步阶段，在实践中还面临着总量不足，质量不高、职责不清、获取资金的能力较低和专业能力不足等问题。

社区社会组织是基层社会治理的重要主体之一。社区社会组织扎根于基层社会，是基层政府与社会的“中间层”，是平衡基层政府与基层社会关系，以及协调公共权力与公民权利之间关系的中介和桥梁，起到了参与维护社会稳定、促进民主治理的实现，以及满足社会多样性需求的作用。应该积极培育和发展各类社区社会组织，鼓励和引导社区社会组织在民意表达、政策制定、化解基层社会矛盾、开展公益慈善、提供社会服务等领域参与基层社会治理。

二、社区社会组织培育原则

（一）坚持党的领导的原则

培育和发展社区社会组织的核心原则是坚持中国共产党领导的原则。中国共产党在中国社会的领导核心地位是历史与现实反复证明过的，中国社会的有效发展必须坚持中国共产党的政治领导。按照党的十八大“以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设”的要求，社区社会组织必须保证始终与党的路线、方针、政策相一致，与社会公共利益相契合，与基层社会的和谐稳定相衔接。

（二）实现政社分离的原则

社会治理格局下，政府应该只负责“掌舵”，而不是“划桨”。社区社会组织的培育前提是理清政府与社会组织的关系，基层政府应该尽量减少对社区社会组织具体活动的直接行政干预，给社区社会组织一定的自主成长空间，真正体现社区社会组织的社会性、自治性和独立性，避免基层政府“越位”、“错位”和“缺位”现象。

但是，政社分离不等于社区社会组织不需要政府的管理和服务。社区社会组织需要政府为其提供一定的政策、资源、制度空间的支撑，“扶上马送一程”。尤其对那些专业性、行业性、权威性的中介类、服务类的社区社会组织，比如服务于农民工、失独家庭、社会闲散人员等特定人群的社区社会组织，以及缓解社会问题，化解社会矛盾的维权类的社会组织。

（三）健全和完善社区社会组织运行的法律制度的原则

要用法制思维和法治方式解决和维护社区社会组织的建立、运行和发展的问题，社区社会组织的建立、运行和发展也必须在法律框架内进行，不可脱离法律制度的约束。

随着社区社会组织的不断发展壮大，目前，关于社会组织管理的相关法律法规已经不能适应社会组织发展的需要。应该适时修订上个世纪90年代发布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等不适用于现在社会组织发展的法律、法规。如果经过评估有必要还应该由立法机关酝酿出台一部专门的《社会组织法》。地方政府也要加快建立社区社会组织相关的地方规章制度，及时出台相关实施办法或细则对社区社会组织予以规范，营造良好的法制环境。

在制定和修订相关法律规定时应该做到“轻审批、重监管”，尤其要在监管上面下功夫。依据现行法规，我国对社会组织实行双重管理体制，登记注册门槛高，一些社区社会组织找不到业务主管单位，而被迫到工商管理部门登记注册为企业法人。另一些社区社会组织发展初期规模较小、经费短缺、实力较弱，没有办法满足各方面的登记条件。因为没有合法的或合适的身份开展活动而制约了这些社区社会组织功能的发挥。所以，应该进一步放宽社区社会组织的登记条件、降低准入门槛、简化登记程序。对达不到登记标准的社区社会组织，实行备案制度，并加强对它们后期发展的培育力度。对那些经过培育符合登记条件的社区社会组织及时进行注册登记。

放宽登记条件、降低准入门槛、简化登记程序，是为了让有发展潜力的社区社会组织不被扼杀在摇篮里，有机会参与到基层社会治理中。而与此不同的是，必须强化对社区社会组织的监管，避免出现损害公共利益、群众利益的事件发生。首先，根据对社区社会组织的监管要求完善其信息公开制度、档案管理制度、人员培训制度、信用评估制度、失信惩罚制度等，并依法严厉打击社区社会组织的违法违规行为。其次，对有条件的社区社会组织，要引导和帮助它们根据监督管理制度规范完善内部治理结构，建立健全组织结构、组织章程，确立社区社会组织行为规范和活动准则，推行决策、执行和监督分离制衡的运作机制，让社区社会组织在制度的逻辑轨道上有序运行。另外，对社区社会组织的财务收支、结算、票据使用和资产管理等方面做到严格的内部管控和外部审计相结合的财务管理制度，确保资金管理透明、可信。

（四）创新社区社会组织资源整合能力的原则

持续的资金来源是社区社会组织生存发展和开展活动的必备条件。培育和发展社区社会组织应该从完善政府对社区社会组织的补贴，培育和引导社区社会组织多元稳定的社会资金来源，落实税收优惠政策几个方面着手。

完善政府对社区社会组织的补贴。由于社区社会组织尚处于孕育和起步阶段，获取资金的能力还较弱，政府在未来一段时期内依旧需要向社区社会组织提供其发展所需要的资金，以缓解当前社区社会组织资金匮乏的问题。为了保证社区社会组织的独立性和自主性，政府对社区社会组织的资金补助应该由直接提供为主逐渐转向间接提供为主。通过政府的购买相关的社区公共服务的方式重点扶持和培育那些初创期的社区社会组织和草根组织。近年来，发展实践的政府“公益创投”项目把政府的资金支持与社区组织能力建设相结合，重点关注受资助组织的可持续发展的能力提升，是一种很好的尝试。

培育和引导社区社会组织多元稳定的社会资金来源。培育发展社区社会组织不能单靠政府补贴、购买服务，还要更多地激发它们发展的内在动力，最大限度地动员社会资源。社区社会组织筹集社会资金的方式可以是服务性收费、民间捐赠、企业捐赠，以及获得相关基金会的支持等。社区社会组织的定位是不以营利为目的，但不是说不可以收费，服务性收费应该作为社区社会组织获得社会资金极其重要的来源。社区社会组织还可以凭借自己的公信力获取社会民众的捐赠，以及通过利益机制建立与企业的长期合作获得较为稳定的资金支持。另外，社区社会组织还应加强与各种基金会的项目合作，通过开展基金会支持项目取得相关资金，并在基金会的协助下，保证资金使用的透明化、规范化。

完善并落实税收优惠政策。社区社会组织与营利性组织具有本质的不同，虽然它们提供的服务并不完全免费，但其收益是组织开展公益活动和自身发展的保障资金来源。然而，现实的有关社会组织税收的法制条文规定中只有5项非营利组织的非营利收入才能免除所得税，影响了社区社会组织享受税收优惠的权利，使税收成为社区社会组织发展的负担。因而，在不分配利润的前提下，应该对社区社会组织进行直接减免或直接给予相关税收补贴，以确保税收优惠能真正落到实处。

总之，在基层社会治理的大背景下，在目前社区社会组织发展还不成熟的条件下，应该坚持党的领导， 实现政社分离，强化相关法制建设，加强对社区社会组织的管理与监督，创新社区社会组织资源整合能力，全方位鼓励和支持社区社会组织的发展，充分激发社会组织活力，有效地促进社区社会组织的健康发展。 （作者单位：咸阳师范学院）

参考文献：

[1] 孙荣.社会组织如何融入基层治理创新.学术前沿.2015-01下：62-71

[2] 童潇.基层治理失衡要由基层社会组织来补.东方早报.014-08-26

[3] 马福云.基层政府与社区组织之间的关系.北京科技大学学报（社会科学版）.2015年4月：100-103

[4] 鲁可荣.城乡基层社会组织发展管理中存在的问题分析与政策建议.武汉科 技大学学报（社会科学版）.2012-06：281-285

[5] 邱梦华.论优化城市基层社会组织的制度环境.长白学刊.2012-4：62-66

[6] 高红、朴贞子.三元整合的社会组织能力培育机制构建及其制度支持.学习与实践、2015-06：97-104

[7] 叶笑云、许义平.基层社会治理体系与社会管理创新.中共浙江省委党校学报.2012-05：5-12