中国公用事业特许经营监管策略研究

杜宏巍

[摘要]随着经济社会的快速发展，公私合作模式也逐渐深入中国公共服务领域和基础设施。当前中国正处于“新常态”经济转型期，经济增长速度减缓，PPP模式对于缓解我国财政资金不足、撬动民间资本、发挥私营部门的竞争优势具有重大意义。本研究在准确把握公私合作模式本质的基础上，翔实剖析了中国公私合作模式监管中存在的问题，进而在解构运作程序的基础上，提出适合中国国情、符合科学发展观，又可供他国借鉴的监管策略，希望对解决中国推行公私合营模式面临的系列难题有所启发。

[关键词]公私合营模式；新常态；监管策略；特许经营

[DOI]1013939/jcnkizgsc201535090

公私合作模式（PPP模式）正逐渐深入中国公共服务领域和基础设施。当前中国正处于“新常态”经济转型期，经济增长速度减缓，PPP模式对于缓解我国财政资金不足、撬动民间资本、发挥私营部门的竞争优势具有重大意义。但是在公私合作过程中，由于监管缺位、越位导致一些意想不到的问题，本研究拟在准确把握公私合作模式本质及运作程序的基础上，提出适合中国国情、符合科学发展观的监管策略。

1准确把握公私合作模式本质

公私合作机制本质就是要在公共产品与服务领域引进竞争机制，打破长期以来政府对公共产品与服务的垄断地位，通过刺激竞争达到提高公共产品和服务质量的目的。可以说，公私合作机制实现公私部门之间的长期合作，矫正了政府角色，要求提供者与监管者分离，实现多种多样的发展模式，实现了公共服务市场化、政府企业资金链条一体化、利益共享、风险共担的伙伴关系。

2中国公私合作模式监管中存在的问题

21法律法规不健全

中国目前应用在公私合作模式中的法律、法规和指导意见，已不能满足市场作为经济主体的发展需求，体现在如下方面：

（1）缺乏关于公私合作模式法律法规的顶层设计。尚没有针对公私合作的系统集成的法律框架，已经颁布的法律、法规之间不协调、不配套。

（2）不同法律、法规间相互矛盾。由于缺乏顶层设计，导致不同法律、法规之间相互矛盾，互相冲突。此外，不同地方城市也分别制定了本市的公私合作管理办法，往往不尽相同，给企业带来了困扰。[1]

（3）法律内容滞后，法律条款不够细化，远不能符合现实要求，部分内容已不适应公私合作模式。

22政府监管能力建设不足

正如前所述，法律体系建设的滞后，为政府监管部门既留下了权利寻租空间，也引致了政府监管能力较弱。

（1）缺乏顶层设计导致各监管机构职能定位不清晰，横向看，一个项目多头交叉监管，监管内容重复或者矛盾。纵向看，中央部委与地方政府之间也存在着监管内容重复和矛盾的现象。“九龙治水，水患未息。”

（2）监管越位与缺位现象屡有发生。一些政府部门充当着“投资、经营、监管”三位一体角色，常常借助越位的行政手段干涉企业的合法合理运营环节。而有些政府部门在项目承包出去之后缺乏监管意识，甚或是为了减少负担、避免麻烦，又存在缺位监管。

（3）存在政府失信现象。由于中国开展公私合作的时间还不长，在实际工作中出现了项目建设风险和建设成果的误判，导致了无法兑现政府承诺的现象。

（4）监管机构地位缺乏独立性。中国监管机构的设立不是依据法律，而是由政府上级领导部门决定的，这导致这些监管机构缺乏独立性，不能独立的行使监管权，经常受到政治权力的干预，成为某一政府部门的附属机构。[2]

（5）缺乏对政府监管能力的考评。首先，政府工作绩效评价没有法律依据，对低绩效的政府行为无制约力；其次，没有标准的评价标准，更谈不上执行规范了，随意性较强；最后，考评过程基本封闭，不能做到透明管理，存在“小动作”。

23公私合作的一些特定机制尚不完善

公私合作项目存在着一些机制不完善的现象，典型的机制不完善表现在如下两方面：

（1）良性定价机制远未形成。一是产品和服务没有形成制度化的定价机制，随意性较强，透明度有待提高。二是在项目运营阶段会出现难以实现保障多方利益的定价，矛盾甚至不可调和。三是公共服务和产品价格的构成要素和监管范围没有明确界定，部分公用事业项目存在价格虚高现象。

（2）合同性质与合同设计还不完善。一是尚没有统一法律明确公私合作项目的合同性质到底是行政合同还是民事合同。二是合同的不完备性易引发矛盾。

3公私合营机制的监管解决之道

31完善公私合作的法律法规体系

党中央在十八届四中全会提出的“依法治国”需要立法机构进一步完善法律体系建设。一是对公私合作权授予、项目承担企业的权责、税收、合同设计、风险保障、定价方式、产品质量等方面颁布相关法律法规，确保企业的科学运营；二是对监管机构的设立、监管范围、监管内容及监管方式颁布法律法规，对监管者进行约束，以保证监管的公平、公正及民主；三是在公私合作模式统一立法的基础上还可以配合单项立法，但必须是在统一协调的框架下制定，既保证法律的完整性，又避免不同法律条款间的冲突。

32加强政府监管能力建设

321转变政府职能，避免越位和缺乏

在公私合作模式中，政府的职能已经发生了转变，政府不再是过去行政主导者身份，而是转变为了私营企业的指导者、监督者和合作者。企业成为项目运营的主体，在产权和经营权上享有独立地位，与政府并没有上下级的行政关系。

322整合政府各部门监管职能，建立相对独立的监管机构

按照“谁获得信息最准确、监管效益最高，即由谁负责监管”的原则，尽量把原先分散在不同部门的监管职能集中到既独立于政府部门，又独立于私营企业的第三方行业主管部门。正如奥斯本和盖布勒所言，我们必须保证：对于承包商进行严密的监测；建立一个相对中立的非政治性机构履行这个任务。[3]

323建立科学的政府监管绩效评价体系

一是赋予监管绩效评价体系以法律地位；二是明确监管绩效评价体系的指标、权重、评价细则；三是建立独立的监管绩效评价部门，赋予相应职责利；四是建立绩效评价信息披露渠道，保证评价结果的透明化。

324建立利于多向沟通的沟通渠道

建立利于政府、企业、公众的多向沟通渠道。沟通渠道更为畅通，改变政府在公共政策制定和修订过程中的主导地位，还公民以第一位，重视公民在公共政策制定中的回应[4]。沟通渠道有多种形式，如公民论坛、电子政务平台等。中国政府应致力于建设这样的沟通渠道，同时确保渠道的建立与维护都具备高度的规范性。

33完善公私合作的定价及合同机制

331完善公私合作的定价机制

公私合营制项目的定价必须同时满足四维的目标：促进社会公平、满足公众需求、提高企业运营效率和利于企业发展。对于具有垄断特点的项目，如煤气、水务等公共事务，建议引入符合国际经验的标尺竞争体系，有效激励企业通过提高运营效率来保证服务质量和降低企业成本。

一些公用事业项目具有普遍服务特性，政府为了保障公民福利，往往要求定价偏低，针对这种情况，对于政府定价低于企业的真实成本，可以建立政府的补贴制度，最终形成增加社会福祉、利于企业发展的市场化机制。

332完善合同设计

由于我国针对公司合作机制的法律法规体系尚不完善，合同的作用就尤为重要。政府和企业应充分论证各种可能出现的系统风险、集成风险和单层面、单角度风险，并在充分考虑、预评估风险的基础上，避免未来因风险带来不必要的损失和矛盾。

此外，特别要指出的是，现在有部分地方政府在公司合营项目中不签订合同，只颁发协议书、委托书或授权书等，这一现象应及时纠正，应根据相关规定，与企业签订特许合同，并依据法律及合同条款开展各项事宜。

4结论

本文针对公私合作机制本质，探讨、分析了中国公私合作模式运营中存在的问题，这些问题的产生一方面由于法律法规的不健全，另一方面是因为政府没有很好地把握公私合作机制的本质与内涵，政府角色错位，造成了政府职能缺位、越位现象，也造成了项目无法顺利推行的结局。因此，本文针对中国公私合作模式存在的问题，提出了具有针对性的建议，希望对理论界和实践界有所裨益。

参考文献：

[1]肖晓军，吕景春公私合作制在中国目前公用事业市场化中面临的问题——以特许经营制度为例[J].开发研究，2006（5）.

[2]金暄暄公私合作制下城市公用事业监管体系创新研究[J].特区经济，2014（8）.

[3]徐霞，郑志林，周松PPP模式下的政府监管体制研究[J].建筑经济，2009（9）.

[4]张舒婷后现代公共行政话语理论的当代价值[J].上海商学院学报，2012（7）.