中国农业补贴政策述评

吴杰 谢红燕

[摘要]农业补贴政策对农业的发展影响重大，本文从农业补贴政策定义、范围、法律制度以及效果评价等方面对现有综述做了系统研究，并结合我国农业补贴政策的现状，推导出我国农业补贴政策存在的问题，进而提出相应的改进措施。

[关键词]中国农业；补贴政策；文献述评

[DOI]1013939/jcnkizgsc201538193

中国农业最早始于炎帝时期，迄今为止已历经八九千年，从原始农业的刀耕火种到现代社会的机械种植，农业从种植种类、种植工具、种植方式到农业制度不断创新与发展。温家宝总理在考察农业和春耕生产时明确指出：“手中有粮，心中不慌”。农业作为国民经济的基础，直接影响着一个国家的生死存亡。随着国内经济建设的飞速发展，农民工进城打工人数不断增加，导致农业生产劳动力的迅速下降，影响了我国农业生产的发展，急需中国政府加大相应的补贴力度。

2001年中国加入世贸组织，为应对复杂不公的国际环境，我国政府全面实施农业补贴政策，关注农业生产利益，减轻农民负担提高农民收入。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出：“中央必须强化对农民、农业的直接补贴政策”。农补政策实施十多年来，学界对其从多个角度进行了研究，笔者搜集涉及农业补贴的相关资料，从研究内容和研究方向进行全面的、综合的分析。

1国内农业补贴政策系统研究

11农业补贴政策的历史研究

新中国成立之后，“农补”范围和力度逐步提高，分析“农补”制度变迁及其演进逻辑，对于完善农补政策理论和制度体系意义重大。张凯新（2013）分析国内“农补”发展的三大历程：1993年之前的“负保护”阶段；1994—2000年“负保护”向“正保护”的过渡阶段。高玉强（2011）提出我国农补政策历经三大时期：一是1950—1978年的传统时期，农业利益受损；二是1979—2002年的改革时期，农业利益逐步得到保护；三是2003年之后的完善时期，农业补贴额度提高，补贴种类和方式进一步扩展。

12农业补贴政策的定义解析

学界对农业补贴的定义存在不同的观点，何忠伟（2005）教授归纳出三种不同看法：一是认为农业补贴政策是贸易保护的重要方式，是政府通过提高国内农产品平均价格促进农民生产积极性的收支干预手段；二是认为农业补贴是政府通过各种方式对农业生产者损失利益进行补偿，继而稳定本国农产品市场秩序；三是认为是“政府为保护国民经济稳定发展，对农业所采取的一系列支持与保护政策的总称”。徐全红（2006）认为农业补贴实质为国家运用财政转移支付来实现农业生产、流通和贸易的调节。学界从广义和狭义两方面对“农补”做了分类。广义农业补贴——即在“绿箱”许可的条件下，重点对农业科技、农业水利和农业环保项目上进行补贴；狭义的农业补贴政策—— “黄箱”政策，特指保护性补贴，如对小麦、玉米等农产品提供种植补贴、出口退税等形式补贴。

学界针对农业补贴政策合理性问题，存在重大分歧。多数专家认为随着中国农业经济的不断变化，必须采取合理的农业保护政策来确保国内农业健康、稳定发展。如李玉珠（1993）提出的“中国农业需要适度保护”，柯炳生（2001）认为政府应对农业生产者进行直接补贴，刘畅（2003）认为现阶段工业应反哺农业，促进城乡共同发展。部分学者如林毅夫（2003）提出反对意见，认为“农业补贴财政支出较大，以我国现阶段的综合国力难以长期支撑，且在政策的实施方面也会面临执行难的问题”[2]。蔡昉（1993）提出以农业贸易自由化代替农业补贴政策，利用市场的资源配置和价格调控作用，充分提高中国农产品的国际竞争力。

13农业补贴政策法律问题研究

中国加入世贸组织之后，农业补贴政策《农业协定》框架下进行了部分调整，但仍无法适应市场经济条件下农业发展需要。何燕华（2009）重点对欧美大国农业补贴的法律法规做了深入研究，指出“中国农补存在法律缺陷：一是农补法律制度建设滞后；二是农补法律不健全；三是涉农法律内容分散，可实施性较低”[3]。赵颖（2010）进一步指出农补法律制度设计不合理、政策目标短期化、补贴效率难以提升等问题。李晓辉（2012）认为当前我国农补政府支持水平较低、管理体制不健全。葛珍珍（2013）提出农业补贴政策缺乏立法监督，补贴体系不完善、结构不合理等问题。

14农业补贴政策范围研究

20世纪中期，中国农补形式为“机耕定额亏损补贴”，随后扩展为农用物资价格、贷款贴息等方面的补贴。入世之后，农补范围进一步扩大，2004年“一号文件”明确提出粮食直补、购置农机补贴和良种补贴等惠农政策。王艺璇等（2009）分析“四项”农补数据，认为“中国基本形成了收入性补贴和生产性补贴相结合，兼顾农民收入和粮食安全的政策框架，并逐年调整完善各项补贴政策” [4]。郭振宗（2009）根据中央“一号文件”提出应调整种粮直补和大型农具购置补贴政策。

15农业补贴政策效果研究

研究者对农业补贴制度实施效果进行了专项分析，钱克明（2004）通过分析“中央一号文件”实施后各项农业生产要素的具体数据，认为“农补政策体系还不完善，存在的问题较多”[5]。刘鹏凌（2005）通过对安徽省2003—2004年度农业生产实际数据研究，对农补政策执行结果进行统计描述。张淑杰（2012）以河南省为例从农业收入、粮食生产以及“四项”补贴实施和影响等方面，通过建模及和数据描述等方法评价农补政策效果。

此外，部分学者采用经济学论证方式，以具体农业生产要素数据分析农补政策之间的相互关系。程国强（2003）运用AMS测算了我国农业五年（1993—1998）支持水平，认为国内农补水平上升空间较大。张宏生（2005）采用C-D生产函数分析农业生产要素，主张政府财政应该提高农业补贴额度以及投资力度。

2国外农业补贴政策比较研究

20世纪30年代，受世界经济危机影响，农业生产发展进入低迷时期，经济危机后发达国家进行了农补政策完善，从而促进了本国农业发展。通过学者对美、日等国农补体系的深入分析，为我国农补政策的改革提供实践借鉴。

第一，立足外国农业政策补贴的发展趋势，寻求中国农业补贴政策的未来道路。贺正楚（2005）详细介绍日本农业补贴类型以及在《农业协定》框架下“农补”政策调整方向，为我国“农补”政策改革方向提出了建议。周建华等（2006）通过对美国6种补贴种类（直接收入补贴、差额补贴、反周期补贴等）的深入分析，预测了美国农补政策发展趋势与方向，为我国农补政策未来发展趋势提供了借鉴。

第二，分析国外农业政策补贴政策的结构调整，探索我国农业补贴政策的改革方向。柯炳生（2002）通过分析美国新农业法案，系统总结农产品贸易国际化形势下农业补贴的调整重点。姜亦华（2005）详细论述国外农业补贴方式和农业补贴政策发展总体趋势，据此提出了我国农业政策补贴的总思路。高志辉（2005）、张宗良（2009）、孟可心（2013）分别借鉴西方发达国家在农业补贴方面取得的成绩，对当前国内农补政策实施面临的困境提出改善建议。学者对国外农业补贴模式的综合分析和深入探讨，为中国农业政策未来发展趋势提供了经验借鉴和理论依据，但农业政策未来的重点领域及农业补贴整体评估等问题，还有待进一步深入研究。

3农业补贴政策的问题与建议研究

31农业补贴政策存在问题

第一，制约“农补”的法制措施少，“农补”程序烦琐。李昌麒、王霞（2009）认为我国“农补”措施法制化制约薄弱，且“农补”程序过多，严重影响了农业补贴效果。第二，“农补”结构不合理，“农补”机制不完善。伍业兵、覃聪（2013）认为当前农补存在：一是结构设置不合理；二是管理机制不完善；三是补贴力度较小等多个方面都存在问题。第三，“农补”方式不当，“农补”对象较少。在方式上“农补”重视保障，忽视了促导作用；在对象上“农补”重视农民，而轻视了农业保护。李昌麒、王霞（2009）对此做了详细研究，并明确指出了农业补贴方面的这两大问题。

32农业补贴政策优化措施

第一，改变“农补”措施的法制现状，精简“农补”烦琐程序。政府通过特定的法律措施，弥补农业补贴法制化缺陷。通过智能化程序设置，精简“农补”烦琐程序，达到农业补贴的时效性发展。第二，调整农业补贴结构，加大农业补贴力度。政府应因时制宜、因地制宜的不断调整农业补贴结构，在结构调整中应更加重视“农补”政策效率和公平原则。政府应重点加强新兴农业、高科技农业的补贴力度，并通过与市场机制的有机结合制定出合理的价格保障制度。第三，转换农业补贴方式，平衡农业补贴对象。农业补贴方式在重视“保障”的同时，更加重视农业的“促导”作用，通过合理化的政策引导来减少农业损失，从而起到政策保障作用。农业补贴对象在重视农民的同时，也应该重视农业的发展，通过现代化农业模式，促进农业补贴总成本的节约。

4结论

基于国内外学者对 “农补”政策的研究，立足中国“农补”政策现状，探究了“农补”问题及对策，为中国“农补”政策的改进提供了理论借鉴。虽说中国农业补贴政策的相关研究已有一些成就，但仍存在理论体系不成熟、政策实施不明确、执行力度不显著等问题，尤其缺乏“农补”实证研究和“农补”指标评价研究，还需我国政府、专家、学者的不懈努力和研究。

参考文献：

[1]何忠伟中国农业补贴政策的效果与体系研究[M].北京：中国农业出版社，2005

[2]林毅夫我国现阶段究竟要不要增加农业补贴[J].现代贸易工业，2003（10）

[3]何燕华新农村建设背景下我国农业补贴法律制度之构建[J].湖南工业大学学报，2009（6）

[4] 王艺璇，穆月英加入WTO以来中国农业补贴政策的实施与调整[J].中国农学通报，2009（6）：278-284

[5]钱克明2004年中央“一号文件”执行效果分析[J].农业经济问题，2005（2）