地方政府性债务风险的规制

刘萌

[摘要]由于地方政府举债金额不断扩大，地方政府性债务增长迅速，对其风险的研究和分析逐步成为金融风险的一个热点所在，当前我国地方政府性债务风险宏观上在可控范围之内，而风险仍不容忽视，从我国各级政府及相关部门采取的各项应对措施也能够发现政府对我国地方政府性债务暗藏的巨大风险有所忧虑。地方政府性债务风险规制策略的研究，无论对防范风险本身还是对维持地方融资和区域性经济增长的可持续，都至关重要，对带动新一轮财税改革，跨越中等收入陷阱，保持国民经济的健康发展和国家长治久安具有重要的意义。本文从地方性政府债务风险的产生原因、潜在影响和规制政策三部分对我国地方性政府债务风险的规制提出自己的见解。

[关键词]地方性债务风险；产生原因；潜在影响；规制政策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201538185

1地方政府性债务风险的产生原因

地方政府性债务风险归根结底是随着地方政府举债而产生的。一般而言，适度举债的风险较小且易控制，但很多情况下地方政府都是过度举债，甚至是持续性过度举债，导致其面临资不抵债和无力支付的巨大风险。开展地方政府举债行为和债务的研究从而剖析地方政府性债务风险的产生原因，主要有以下几点。

我国地方政府性债务风险产生的根本原因在于我国地方政府有限的财力与我国经济发展的强烈需要难以适应，地方政府要想推进基础设施的建设，改善当地社会经济条件，从而发展经济，改善民生，都脱离举债来完成，从这一层面来看，政府举债建设是现阶段我国地方社会经济发展建设的客观需要和迫切要求，具有一定的合理性和必要性。但需要注意到的是，长期以来，我国经济增长迅速，而财政体制尚有缺陷，体制改革和机制创新相对滞后，难以追赶经济高速发展的步伐，导致地方政府性债务的绝对基础，再加上预算法对地方政府财政赤字和债券的限制，地方政府不得不通过变相举债，成为了地方政府性债务风险的催化剂，促进地方政府的债务规模飞速扩大。此外，由于缺乏健全的政府融资机制，地方政府存在相当数量不合规定的融资行为，政府职能转换不到位，政府资金运作和债务偿还的监管体系和约束机制尚不健全。部分地方政府片面追求政绩，地方政府官员也因为政治资本和晋升等的内在动力忽视了地方经济发展相匹配的债务承受和偿还能力，所导致的行政管理体制改革难以开展、投资冲动、面子工程等一些非理性行为也进一步诱发了地方政府性债务风险的增大。

其次，出于对国内外经济环境的适应目的，自零八年起我国实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台40000亿元人民币经济刺激计划用以拉动内需，刺激经济增长。次年，财政部又代理发行了2000亿元人民币的地方债券来增加政府公共投资与推进重点项目建设，通过临时性救市方案拉动投资与消费需求，保持经济增速。在我国政府的宏观调控手段和银行、信托等金融机构的信贷投资共同作用下，地方政府性债务无可避免的持续累积扩大，随着债务风险不断积聚，地方政府性负债逐渐成为一颗隐形的定时炸弹，一旦长期内无法得到有效解决，最终必将失控爆发，引发洪水猛兽一般的连锁性、系统性危机，对我国的经济发展和社会稳定造成巨大的危害。

最后，不少地方政府缺乏健全的财务约束机制，盲目谋求发展，片面追求政绩，地方政府的职能转换和衔接存在很大问题，在某些方面职权僭越的同时，在另一些方面存在着职权不到位的问题。这些体制内部因素客观上造成了地方政府的不规范投资，导致了过度、不适当的规划建设。再加上地方政府信用评价体系不够科学和权威，统计口径各异，统计数据不准确，债权人主体难以对政府的债务预期情况做出科学判断，直接造成了债权人投资的盲目性，导致政府举债偏离了原有轨道，债务风险不断积聚。

2地方政府性债务风险的潜在影响

地方政府性债务资金固然能够有效弥补其财力缺口，帮助应对危机，抗击自然灾害，推进民生建设和生态环境保护，进而保障地方社会经济又好又快持续发展，有着一系列积极影响。但同时需要注意到的是，地方政府性债务的持续扩张所带来的风险积聚还将导致一些潜在的负面影响，主要有以下三点。

第一，地方性政府债务风险积聚易引发地方政府性债务危机。地方政府性债务收入与其他收入有本质不同，地方政府最终必须从其他收入中再拿出资金进行清偿，而在我国公共财政框架下，地方政府的债务资金通常会投入有资金缺口的公共项目中，再以税收和非税收收入进行清偿，对地方政府在债务的融资和偿付以及政府税收和非税收收入上的配置提出了很高的要求。一旦地方政府过度举债将直接导致政府财务的多方均衡无法维持，政府债务负担过重，引发债务危机，束缚财务支出，对地方政府职能履行造成严重不良影响，进而扰乱社会秩序。

第二，地方性政府债务风险积聚会导致金融风险增大，甚至危害中央财政安全。地方政府债务资金的主要来自于以银行信贷为代表的金融资本，如果债务到期而地方政府无力清偿极易造成金融机构资产负债配置的均衡，危及金融机构资金链的正常运作，带来一系列难以估量的连锁反应和严重后果，最终殃及整个金融系统，甚至导致金融危机的爆发。而一旦这种危机出现，中央政府为弥补经济损失，维护金融秩序，保障社会稳定，必然会采取应对措施，也就势必为中央政府的财政带来巨大隐患。

第三，地方性政府债务风险积聚将会影响政府的民生工作，加剧土地财政依赖性。地方政府一旦无力清偿债务，为寻求解决方法必然利用其职权，通过向社会强行摊派、缩减民生工作支出以及依赖土地财政的方式来增加收入，将会导致民生财政无法贯彻落实，土地的失当规划，扩大土地征用面积和提升土地价格，严重影响正常的社会秩序。

3地方政府性债务风险的规制政策

尽管目前我国地方政府性债务可以被视为地方社会经济发展不可或缺的调节手段，但其隐藏的风险和潜在的影响不容忽视，各级政府及相关部门必须加快出台地方政府性债务风险规制政策，建立健全地方政府性债务风险规制体系，这不仅涉及地方政府行政制度的深化改革，还要求必须构建一个针对地方政府性债务风险的预警、防范和管控体系，主要可以从以下几个方面入手。

首先，完善地方政府性债务鉴定工作，加强落实债务资金的统计核算。各地方政府应当以市场经济和公共财政为基础，灵活合理的开展当地政府债务的鉴定工作，清晰明确的划分地方政府性债务统计工作的开展范围，妥善搞好地方政府投融资借贷动态监管体系的建设工作，对地方政府性债务类别和风险大小仔细甄别，保障债务资金统计的落实。在强化地方政府显性债务统计分析的同时注意隐形债务的计量，建立健全责任追究制度和地方政府性债务资金计量核算的动态监管网络。

其次，推进政府财政制度的深化改革，保障我国地方政府融资合理化和规范化的制度基础。我国地方政府应当积极推进政府财政体制深化改革，加强财政对地方政府的倾斜力度，帮助基层政府增强经济实力，同时强化其财政体制建设和规范，多种手段结合对基层政府过度举债行为加以控制，从根本上防范债务风险；同时，要求我国政府对政府和市场的效力界限进行科学的区分，合理分配不同层级政府的事权，建立一个各层各部有不同侧重，而体系内整体协调运作的事权分配体系；构建社会经济成果、政府工作成本、债务风险等级三位一体的政绩考核体系，将地方政府的举债数额控制在可控范围内；注重地方政府官员的审计工作，加强预算约束感，引导偿债主观意识的形成，让其明确自身肩负着偿还债务的责任，以此督促其积极自觉防范地方政府性债务风险；推进地方政府债务信息透明化，建立广泛的群众基础，将社会和舆论监督纳入体制之内，切实增强对地方政府融资行为的约束力；建立健全公共领域的地方政府财政枢纽投融资管控和预算审核机制，开展科学、统一的政府理财工作，落实债务收支的管理工作；推进地方政府公债制度的创新，争取建设一个更具约束力和透明度的制度系统。

最后，构建科学合理的地方政府性债务风险监督、预警和应对体系。各地方政府以当地社会经济发展水平和负债资金多少的现实为基础，构建投融资合理空间评估机制，设立专项小组分析融资规模，划分债务类型，确定债务来源来指导融资实践，进而优化债务结构，有效减少地方政府性债务数额，降低债务风险。此外，还必须落实地方政府债务的定性、定量分析，充分利用现代电子信息技术构建地方政府性债务风险的一套评估指标，帮助各级政府监控地方政府能够有理有据、科学适当的开展举债行为和防范债务风险；完善政府债务偿还准备金机制，确保债务偿还来源和渠道的充足和通畅。

4结论

我国地方政府性债务风险归根结底是随着地方政府举债而产生的，其根本原因在于我国地方政府有限的财力与我国经济发展的强烈需要难以适应。尽管地方政府债务资金能够填补其资金缺口，加强其应对风险和社会经济建设的能力，也不可避免的带来了诸如引发债务危机、加大金融风险、挤压民生建设、依赖土地财政等负面问题，需要各级政府及相关部门引起重视，想方设法采取合理适当的措施进行应对。2014年10月，国务院办公厅关于加强地方政府性债务管理的意见正式发布，作为国务院对全面规范地方政府性债务管理的第一次正式发文，充分宣告了我国基本建立了地方政府性债务管理的完整制度框架。只要加强对地方政府债务的鉴定和监管，加快政府行政管理体制的深入改革，建立健全地方政府性债务风险的预警和防范机制，把主动减少、降低和被动防范、应对地方政府性债务风险相结合，我们有理由相信我国地方政府性债务的规模将会进一步缩小，债务风险的程度将会进一步减轻，地方社会经济的发展更加合理健康。

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