我国资源枯竭型城市转型中的政府职能研究

原源 赵连荣

[摘要]自2008年起，我国分三批确定了69座资源枯竭型城市，解决资源枯竭型城市存在的经济、社会、环境等问题，其转型已上升至国家战略高度。基于中国国土资源经济研究院项目“资源型地区矿业可持续发展综合评价”项目对甘肃白银等资源枯竭型城市调研数据为依据，总结这些资源型城市转型成效及政府职能承担的实际情况，分析其中的问题所在，研究整理转型中政府职能的应然角色及职能发展趋势，为我国资源枯竭型城市政府决策提供有效参考。

[关键词]政府职能、资源枯竭型城市、转型、发展

[DOI]1013939/jcnkizgsc201538171

1我国资源枯竭型城市转型概况

资源枯竭型城市是指以资源开发为主要经济结构，并且资源开发已进入后期、晚期或末期阶段，其累计采出储量已达到可采储量的70%以上的城市。资源枯竭型城市的转型是指资源产业的结构调整和优化以及重新选择主导产业，由过去单纯依靠自然资源的开采和加工产业转向其他产业，逐渐摆脱经济发展对资源的依赖性，实现本地区经济可持续发展。在转型中伴随着对生态环境的修复、劳动力的转移等，并导致经济、政治、文化等诸多方面的改革。2008年、2009年、2011年，国家分三批确定了全国69个资源枯竭型城市（县、区），共有23个省区列入资源枯竭型城市（县、区）[2]。中央财政累计下达转移支付资金303亿元，其中2011年资金135亿元，为资源枯竭城市增强公共保障能力发挥了重要作用，资源枯竭型城市经济优化、社会改善、环境治理的成效备受政府及学者的关注。

2我国资源枯竭型城市转型中政府职能存在的问题

21政府职能定位不明确

我国资源枯竭型城市政府部门之间、政府与企业之间、政府与社会之间分工不明确，责任不清。一方面，政府取代了市场、企业和社会组织等的作用，没有给市场、企业和社会组织等留有发挥一定作用的空间。例如，政府用行政手段保护地方经济，采取行政手段垄断地方市场，限制市场的自由发展。另一方面，政府应做的事情没有做好，例如政府对资源开发利用的规划不合理。

22政府历史欠账问题多

根据新公共管理理论，随着经济发展，我国市场主体、社会主体、利益主体日趋多元化，这就要求政府提供服务领域广。[2]资源枯竭型城市政府面对贫困群体服务、老龄人口服务、流动人口服务、农村公共服务、就业服务等都存在着一定程度的缺失现象。资源型城市基础设施落后，社会保障支出比例高，财力极为有限，下岗职工比重大，社会不稳定因素增多。

23政府行政管理方式落后

在资源枯竭型城市转型中，地方保护主义严重影响了生产要素、生活资料的正常流动，行政效率低下，行政能力弱化，依法行政不统一、行政信息透明度不高，一些行政机关滥用职权，把行政权力当做是寻租手段，这些腐败现象严重妨碍了资源枯竭型城市可持续发展[3]。

24政策缺乏可预见性和连续性

资源枯竭型城市政府由于信息掌握不足，在制定政策时缺乏可预见性，导致政策不连续，确定的重大目标难以实现，出现低水平、粗加工、重复项目。[5]有些市场主体受政策影响盲目投资，没有达到预想效果便会撤资，许多工程开展一半就终止。

3我国资源枯竭型城市转型中的政府角色定位

政府职能是一个历史范畴，随着社会环境的变化，经济职能、社会职能成为政府履行职能的重点。对于我国资源枯竭型城市来说，由于城市在发展过程中积累的经济问题、社会问题、环境问题等历史欠账过多，资源型产业在产业结构中所占比例较大，且非资源型产业的发展不具有较强的内生动力，城市功能不健全，资源型企业社会负担重竞争力弱。因此，关系国家宏观经济结构优化、资源保障、环境压力等多重功效的资源型城市转型，政府应处于主导作用，承担重要角色。

31政府是资源枯竭型城市转型的发起者和推动者

就我国中央政府而言，对枯竭资源型城市的转型做了大量工作，例如，国务院颁发了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，国家发展和改革委员会先后公布了三批资源枯竭城市名单。地方政府也是转型的启动者和重要推动者，在城市资源枯竭、矿山关闭、企业停工和转产、职工失业、环境治理等问题出现时，都采取了相应的措施。

32政府是枯竭资源型城市转型战略的统筹者

资源枯竭型城市转型问题已上升到国家战略的高度，中共中央、国务院应对资源枯竭型城市的发展定基调，做出关于资源枯竭型城市转型的基础性、战略性的决策，颁布实施转型战略及发展意见。各试点城市应制定相应的发展规划，在城市转型中，政府扮演着发起者和战略制定者的角色。

33政府是资源枯竭型城市转型规划的制定者

我国中央政府制定了一系列对资源枯竭型城市转型的规划政策，各试点政府紧跟中央指示制定当地的转型规划，将转型规划为“五大转型”，即经济转型、社会转型、文化转型、生态转型、机制转型，并提出了具体可行的规划方案。同时地方政府向中央政府请示，寻求政策支持。

34政府是资源枯竭型城市转型的资金保障者

资源枯竭型城市转型涉及内容繁杂，资金需求庞大，而地方财力不足，必须依赖外部资金支持，中央和省级财政应加大对资源枯竭城市的一般性和专项转移支付力度。我国69个资源枯竭型城市，均享受了中央财政给予的财力性转移支付。国家发改委设立了资源枯竭型城市充分吸纳就业、资源综合利用和发展接续替代产业专项，累积安排中央预算内资金4亿元[4]。

35政府是资源枯竭型城市转型利益的协调者

资源枯竭型城市的转型涉及多方面利益，转型的过程也是协调利益的过程。政府是公共利益的维护者、代表者，一方面，作为企业的所有者，政府部门要追求经济效益和利润；另一方面，作为公共权力的拥有者，政府要促进公益并保护公众作为公民和消费者的权益。

4基于政府角色定位的转型成效预期

41政企、政事、政社关系协调发展

时任国务院总理温家宝在《加强政府建设推进管理创新》中指出：政企分开是政府职能转变的关键。恰当的政府角色定位可使经济职能针对市场行为的盲目性、短期性、微观性等弱点进行宏观调控，以法律和行政手段建立起规范的市场秩序，可使社会力量共办社会事业；理顺政社关系，向市场放权，发挥社会的自我组织功能，使企业在市场中得到应有的服务，避免盲目性，规避风险，政府也能从琐事中解脱出来[5]。

42政府的宏观调控更加显著，微观管理更为灵活

资源枯竭型城市政府发掘城市自发的、可持续的发展动力，从整体上围绕经济发展平衡，制定中长期发展战略，引导城市经济发展方向，并以产业政策调整城市形成合理的产业布局，增强市场监管职能，规范政府活动空间，弱化政府对企事业单位、市场组织、社会组织的微观管理，使微观管理更加灵活。

43合理配置政府系统内部职能

正确的政府角色定位，可促进政府系统内部配置的合理化，解决“条块分割”问题。根据管理职能与管理幅度相一致的原则和事权与财权相匹配的原则，合理划分政府机构各平行职能之间的权责关系，解决内部协作分工问题。

44政府应变能力提高

资源枯竭型城市政府回应来自社会新的挑战，根据不断变化的客观环境制定相应的对策，而不是用僵化的、固定的模式回应新的挑战。例如资源枯竭型城市在做产业规划时，根据经济形式和宏观政策的变化进行调整，以适应产业变革。

45政府政绩观更加理性

资源枯竭型城市的转型归根到底是“民心工程”，以人民满意不满意、拥护不拥护作为判断政绩的尺度。通过正确的政府角色定位，政府既与上级又与群众保持一致，经济效益、社会效益与生态效益有机地统一起来。

5我国资源枯竭型城市转型中政府职能的发展趋势

51由高度集中管制转向公共服务

长期以来，资源枯竭型城市受计划经济影响，采取高度集中管理模式，但随着经济社会的发展，人们对公共产品和公共服务的要求越来越高。资源枯竭型城市政府必须改变“重管理、轻服务”、“重行政控制、轻公共治理”的现状，为广大群众、企业提供更优质的公共产品和公共服务。

52由单一型管理转向综合型管理

我国资源枯竭型城市或地方的政府，通常以“一矿独大”的发展理念，偏重将资金、人力、物资投入到某一资源产业，造成城市发展不均衡。需要政府统筹兼顾、综合治理，协调好多方利益，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能，进行多层次、宽领域的政府管理。

53由不计成本转向降低政府行政运营成本

政府成本包括直接成本和间接成本。直接成本指政府工作人员的薪酬、有关办公费用等；间接成本指政府因政府运行、政府制度而产生的成本。我国资源枯竭型城市政府行政管理成本高昂、行政审批程序烦琐，机构臃肿导致各部门互相推诿，这些都直接或间接增加政府成本，必须提高行政效率，降低行政运营成本。

54由追求财富增长转向重视民生

GDP不是万能的，但没有GDP也是不能的。资源枯竭型城市的民生问题更为凸显，政府必须将解决民生问题放在重要的位置上，消除贫困、增加就业、改善居住条件、建立健全的社会保障体系，实现社会稳定，促进资源型城市和谐转型。

参考文献：

[1]赵连荣国土资源管理导论[M].北京：高等教育出版社，2009

[2]余际从，雷涯邻，赵连荣，等资源型地区矿业可持续发展综合评价年度报告——资源枯竭型城市转型效果评价报告[R].北京：中国地质大学，2011

[3]刘蔚新公共管理理论的核心思想及其启示[J].福建论坛：人文社会科学版，2008：56-57

[4]杨华资源型城市政府在转型中的职能确立[J].经济研究，2006（6）：59-60

[5]袁占亭资源型城市转型基本问题与中外模式比较[M].北京：中国社会科学出版社，2010