食品安全监督管理体制应去向何方：以中美的比较为视角

路磊 时晨

摘要：文章以食品安全监管体制划分的基本因素为立足点，从历史和执行的角度比较了中国和美国的食品安全监管体制，我国目前“分段监管”的监管体制以历史和政治环境为基础，不可率行变更，但仍可在诸多领域借鉴美国监管方式中的优点，并加以改良以期适应我国国情。食品安全监管进一步改革应更关注统合。

关键词：食品安全监管体制；“分段监管”；FDA；协同配合

一、 引言

当讨论“食品安全监管体制”的时候，所讨论的多集中于食品安全监管的机构、这些机构的职权以及这些机构之间的关系，然就一个“系统”而言，仅关注其构成要素及结构尚不能构成对其的全面认识。就食品安全监管体制而言，在世界各国、各个地区、在各历史时期内所采取的食品安全监管体制都有所不同，体制是否科学，横向比较和纵向比较的结果只能提供参考而非最终标准，以现时的食品安全之比较为例，美国之食品安全情况相对良好而我国问题较多之情况的形成是诸多原因共同作用的结果，美国食品安全监管体制和中国食品安全监管体制区别的形成也包含历史的、社会的以及政治等的因素，两种相区别的制度体系只有被置于各自国的具体实践当中进行考量方可得出对其功能性的初步判断，在此过程中，美方对与我国所面对的相同或相似问题的解决进路和规制方式、经验与教训等，可成为我国在食品安全监管体制改革当中的重要参考。

我国严格意义上的食品安全监管体制是伴随着改革开放以后对于市场的监管逐步加强而逐渐建立并完善起来的，从实际情况看，建立一个完全独立于地方政府、独立于其余监管机构的食品安全监管体系既缺乏科学性，也缺乏可能性。随着经济的快速发展，食品的来源更加多元化，流通方式和渠道也更丰富，更加需要各部门的协同配合。如从食品的制造或者进口等原初“产生”的方式考虑，则每一个步骤中所涉及到的监管部门、相关机构和标准都构成了一个体系，而食品安全监管体制可谓“体系的体系”。就我国的情况而言，以下几方面问题是不应被忽视的：首先，我国政治体制改革困难多、任务重，一方面需要以“大部制改革”精简机构，一方面又需设置专门机构抓食品安全的监督管理，如何能在这一过程中做到既解决问题又顾全大局，需要细致的分析和探讨，但无论如何，一味强调某些机构“缺权”、“没钱”、“不配合”而片面地主张专门化、特殊化、统一化恐怕不是明智选择；其次，饱受诟病的某些议事协调机构、临时机构以及办事小组等方今被撤，应有合理的制度设计来扬其优点，避其不足；另外，制度的设计需要有长远规划，但同时应考虑到解决具体出现的问题时具有的应变能力，两者的结合就在于体系本身具有弹性，这一点应该是“原则”和“大势所趋”而并非某种制度。2009年我国设立国务院食品安全协调委员会，能否代表我国食品安全监管的体制出现了“统合”的趋势呢？恐仍需时间的检验。

二、 中国的食品安全监管体制

食物的生产流通和消费过程中，为确保质量和安全所进行监督管理的主要包括下述四个环节：第一，在生产过程中对于肥料、饲料、农药以及原材料、添加剂、生产线卫生标准等进行的监督管理，对于外国进口的食品，入境所进行的检验检疫、海关检查和质量控制等；第二，食品出厂进入流通领域前所进行的质量检验、加贴相关质量安全标志以及对某些商品的特殊市场准入标志；第三，在食品进入流通领域后，对餐饮等经营场所卫生的监督检查以及对食品质量的检查抽查；第四，在食品已经被购买或者消费以后，对出现的质量问题以及相关案件进行处理，追究责任主体责任并对受害者进行赔偿。

在食物的生产过程中，肥料、饲料、农药以及原材料、添加剂等具有两重属性，一方面，这些资材都是商品，具有适用于自身的生产流通渠道和质量标准；另一方面，它们是作为最终产品——食物的一部分而被使用的，在与其余各种原料混合或者在食品的生产中为发挥某种功用而被使用了以后，其功用、效能乃至于可能出现的质量问题都是通过食品安全反映出来的。就产品质量而言，工商行政管理局、质检局、专营专卖管理机构以及行业协会等都可以进行监督，而就添加入食品的物質而言，《中华人民共和国食品卫生法》规定由卫生部门得有权对其进行监管，该法第十一条指出生产、经营和使用食品添加剂都具有卫生标准和卫生管理办法，这些标准和管理办法也是由卫生行政部门制定的；《中华人民共和国食品安全法》中规定有风险监测制度，虽然监测并不必然导致对某类食品的强制措施或处罚，但如若风险过高，监测部门将得向公众公布并进行警示，某种意义上说亦是对食品安全的监管，该工作也由卫生行政部门负责组织。食品添加剂的目录、食品添加剂使用许可、以及新的食品添加剂的安全评估也都由卫生部门负责。

食品进入市场流通领域，应符合市场基本管理的诸多规范，作为商品的诸食品被纳入到工商行政管理局的监管范围内。而这样工商行政管理机关的职责就进一步增加了，食品从生产到加工、销售乃至于到消费环节工商局都要进行监管，一旦出现了食品安全问题或者产品质量问题，消费者协会也会与工商、质检等部门协调。不惟工商局，如卫生行政机构、质量监督检查机构等面临职责跨度较大的问题。此种状况形成的原因首先是流通与消费环节不能僵硬地进行区分，实践中有很大一部分食品尤其是制成品从生产者手中产出后到最后进入消费领域流程比较长，流通中经销商、分销商数量较多，客观上导致违法者为牟取利益而忽视食品安全的风险进一步增加，某些食品的经销商既是向其余经销商或者销售终端供货的批发商，也是直接销售商品给消费者的终端。流通领域和消费环节的冗杂对工商局、卫生部门等监管机构提出了极高的要求，联合执法等手段只能突击解决相对较大的食品安全问题和食品安全隐患，对此监管体制的变动势在必行。事实上，就目前已经出现的问题，我国食品安全监管制度已经进行了相应的调整。

在2008年《卫生部主要职责、内设机构和人员编制规定》被批准后，国家食品药品监督管理局被纳入卫生部管理下，就前述的各个环节的食品安全监管职责都进行了分配，建立起了“分段监管”的食品安全监督管理体制，具体包括：

卫生部牵头建立食品安全综合协调机制，负责食品安全综合监督。农业部负责农产品生产环节的监管。国家质量监督检验检疫总局负责食品生产加工环节和进出口食品安全的监管。国家工商行政管理总局负责食品流通环节的监管。国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管。卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。各部门要密切协同，形成合力，共同做好食品安全监管工作。

通过该文件的表述可以看出以下几个方面的特点：首先，我国的食品安全监管体制非以食物为区分标准，而是以对食物的经济学意义上的处分作为不同部门职权区分的依据；其次，理论上看，各部门专门负责的领域范围较大但互不交叉；第三，农业部、质监局和工商局等职权相对变化不大，文件更多地是对其原有职权进行了概括，相对地，食药局承担餐饮业等消费环节的监督，这项职权从卫生行政部门和工商部门中独立，由该局专门承担。最后，主抓食品安全的“最高部门”是卫生部，卫生部不仅承担综合协调、制定标准等工作，还需具体承担查处食品安全重大事故的责任。

三、 美国的食品安全监管体制

美国作为联邦制国家，与我国能够建立从上至下相对统一的一套监管体系有所不同，其各州政府主抓本州内部的食品安全监管，而联邦政府的专门职能部门主要是统摄全国的食品安全工作，并负责州与州之间食品安全工作的协调配合。早在1902年，美国就颁布了《生物产品控制法》、《肉品检查法》以及《纯净食品药品法案》等法律法规并依据《纯净食品药品法案》建立了第一个食品药品监督管理机构，称为农业部化学局，随着资本主义经济的发展和对于资本主义生产方式所可能带来的食药质量方面风险的日益清醒的认识，该局发挥了巨大作用并越来越受到美国政府的重视。1927年，该机构更名为食品药品监督管理局（FDA），职权不仅包括对于食品安全相关问题的现场调查、实验室科学研究，还可以以查禁、禁令乃至起诉的方式对问题食品进行禁绝并对相关责任人进行处罚，此后，其部分职权逐渐被美国农业部设立的食品安全检验局（FSIS）、动物植物卫生检验局（APHIS）以及美国环境保护局（EPA）、国家海洋渔业局（NMFS）和海关等分割，并与上述机构一起组成了美国的食品安全体系。

从分工上看，FDA负责联邦领域内生产的或者进口的除畜肉、禽类、瓶装水和酒精含量小于7%的葡萄酒饮料外各种食品的监管工作，而肉类和禽类以及相关肉制品、含肉食物的质量监督管理工作主要由FSIS承担，NMFS负责海产品的质量监控，而EPA主管饮用水的安全和农药，加之APHIS在防治病虫害方面、美国卫生部疾病控制预防中心在食源性疾病方面等等机构在各方面加以配合，建立起了一个相对完整的食品安全监管体系。

应特别指出的是，1998年克林顿签署了13100号总统令，成立了总统食品安全管理委员会，成员包括商业部、农业部、卫生部、环保局、管理预算办公室、科学技术政策办公室等相关部门的负责人，从其职权看，该委员会可向联邦政府的相关机构建议对食品安全的某些领域进行优先投资；制定食品安全的发展计划，并在计划发展执行中与相关州政府、消费者代表、制造业以及学界代表进行沟通和交流；该委员会还下辖一个食品安全联合研究学会，上述职权显然已经超越了简单的议事协调，而进入了统一规划、领导的初期阶段。

由此，美国建立起了以食品种类为基本分类标准的食品安全监管体系，在不同种类的食品由不同部门进行监管这一历史形成的前提下，各部门之间的交流合作目前尤得彰显，呈现“由分而合”的趋势，在监管手段上，以检验、审查为主，禁令、限制为辅，对于某些破坏食品安全的违法行为实施主体采取起诉的方式将之推上法庭，具有鲜明的普通法系国家监管机构执法的特点。

四、 比较与思考

基于前述比较可提出的问题包括：我国的食品安全监管体制是否需要改革，应向什么方向改革，以及进一步地，是否应学习美国的监管体制建立起以食品种类为划分基础的部门监管模式。应首先指出，我国食药总局于2013年成立以来，组织了数次专项整治行动，因时间相对较短，不易从整体上对其工作成果作出评价。但仅就“分段监管”这一体制而言，最大的问题是“无缝对接”只是理论上的，实践中监管有诸多漏洞。虽然目前，国家食品药品监督管理总局的设立与美国总统食品安全管理委员会类似，都起到了领导、協调的作用，但从本质上看，分段监管是主流，分段监管中的漏洞依然存在。

相较FDA等部门某种意义上类似“警察”的执法权，我国监管机关在行政执法的方式上稍显薄弱。在美国，政府与资本家们的本质利益是一致的，然而一旦政府监管机关被赋予监管职权并且开始严格行使这种职权，就会出现经济利益和政府监管的对立，以食品生产者的庞大资金和社会影响力而言，之所以还要以如此“针锋相对”的态度抵制监管，监管部门能够作为起诉者将之推上法庭使之承受“倾家荡产式”地赔偿应是其中的重要原因。起诉权是与普通法系的法律制度、庭审方式等法治因素紧密联系在一起的，从这个角度看，美国的监管机关身兼具有行政机关和司法机关的某些特征；反观我国，监管中采取的强制性、惩罚性等措施中不包括提起起诉，在实践中更未出现过“监管机关诉违法者”的情况，但是，这并不意味着我国行政机关缺乏相对强有力的监管手段，笔者认为，上下统一的监管体制和严格的层级在此并不成为阻却监管执行力的“屏障”，反而应成为我国食品安全监管体制具有强大推动力和适应力的关键所在。由于政府对其组成部门、上级政府对于下级政府这两个方面保持着相对稳固的领导，一方面在本级政府所辖领域内其具有一定的自主性，另一方面也必须融入全国一个大的“上下级”的大局之中，这使现行的食品安全监管工作虽然存在着诸多漏洞，但是在已经明确的职责范围内，监管责任可以落实得非常细致。

必须看到，上述优势的基础是“分段监管”的模式，如将“分段监管”改为美国式的以食品种类为区别基础的监管体制，监管“线”更长，势必需要跨区域的、更加具有自主权和专业性的数个机构，即便可以建立这样的机构，其工作的开展也势必与地方政府、地方政府的市场监管机关以及地方政府其他卫生机关、质量控制机关、司法机关相配合，名曰“食品链统一监管”，实际上某种意义上仍然是“分段监管”和“分区域监管”。由此观之，在能够有效领导的情况下将食品安全监管的职权分段化、分区域化再进行有机整合未必不是明智之举，在食品安全监管体制的划分基础上不能对美国完全照搬照抄，需要坚持适合我国国情之路线。

首先，食品安全监管的漏洞形成不能仅仅将之归结为监管体制划分存在“模糊地带”，相应地，也不能仅靠将简单地运输、储存等环节纳入监管范围而希图达到目的，前已述及，在我国目前食品安全监管体制无法进行大的变动的前提下，将“分段监管”中各监管机关的职责领域由原有的“区块”改变为“点到点”的形式以避免制度设计上的漏洞，同时在每个机关具体的职权范围内，可建立类似于美国的追踪机制和“一揽子”的监管职权；其次，国家食药总局目前属国务院直属，综合协调食品安全的各项工作，这种模式与美国综合领导机关最高政府直辖，具体监管部门设在部委之中的体制十分相似，虽然美国各监管机关并不直接听命于总统食品安全委员会，但仍需执行其所制定的计划等。我国各级食药局也并不能直接调动政府部门，则其究竟以何种方式“协调”值得怀疑，将食药局的级别略微提高能解一时之需，但长远看，建立专门的协调、沟通和调度渠道才是治本之策；最后，食品安全监管中，轻微违法、违法、严重违法乃至于犯罪的尺度相对较难把握，美国监管机关与司法机关的紧密配合给了我们“重典治乱”的另一种思路，即“典”也就是法律本身并不需要极端严苛，在保证食品安全法律法规和安全标准科学有效的情况下，在执法中更加严格地贯彻上述规范，按照规范的要求将违法者进行惩处，事实上这正是美国模式最大的亮点之所在，法院的判决未必比行政处罚更为严厉，但是一旦违法者知道违法遭到惩罚将不可避免，距离监管的最终效果也就并不那么遥远了。

在进行科学规划的前提下，食品安全监管体系在面对具体的、重大的问题时并非完全不可进行变动，事实上一个体系必须具有一定程度上的“容错性”或曰“灵活性”，以适应不断变化的社会形势。无论我国食品安全的监管体制将进一步如何变化、将向何处去，惟以国情为基础，科学分析，博采众长，才能配得上公众对于政府的——虽然面对事故有所削弱但永不会放弃的——信心，与期待。

参考文献：

1. Philip J.Hilts， Protecting America's H- ealth： The FDA， Business， and One Hundred Years of Regulation， Alfred A.Knopf，2003.

2. Ralph A.Epstein， Thomas M.Lenard， H- enry I.Miller， Robert D.Tollison， W.Kip V- iscusi， and William W.Wardell， Advancing Me- dical Innovation： Health， Safety and the Ro- le of Government in the 21st Century， Pro- gress & Freedom Foundation，1996.

3. 叶菲莫夫.史纲，著.从美洲的发现至内战的结束.庚声，译.上海：三联书店，1972.

4. 苏蒲霞.中外食品安全监管体制比较研究.北京：中国政法大学出版社，2014.

5. 张亚军.风险社会下我国食品安全监管及刑法规制.北京：中国公安大学出版社，2012.

6. 上海市食品药品安全研究中心编.唐浩民，主编.食品药品安全与监管政策研究報告.北京：社会科学文献出版社，2010.

基金项目：中国人民大学科学研究基金项目“中外食品安全法律比较研究”（项目号：92346019）。

作者简介：路磊（1981-），男，汉族，山东省泰安市人，中国人民大学法学院博士生，中国食品安全协同创新中心主任、中国人民大学法学院教学规划科副主任、中国人民大学办公室副主任，研究方向为食品安全法、外国法制史；时晨（1990-），男，汉族，辽宁省抚顺市人，中国人民大学法学院法律史专业硕士生，研究方向为中国法制史。

收稿日期：2015-02-11。