完善“以风险为中心”公共安全的社会管理

公共安全是指多数人的生命、健康和公私财产的安全。公共安全与人密切相關，公共安全管理的目的是保障人的安全。从威胁到人的安全源头来看，一个是风险源，二是重特大的突发事件。风险源是隐藏的、潜在的威胁到人的安全的危险，而重特大的突发事件是已经发生的、明显地威胁到人的安全的危险。因此，重特大的突发事件是现在的危险，风险源是未来的威胁。因此，以“风险为中心”的公共安全管理是通过管控现存的风险源，从而实现管理未来重特大突发事件的前瞻性举措。

一、“以风险为中心”公共安全管理的双重过程

公共安全管理过程既是一个技术应用的过程，也是一个社会管理的过程。公共安全管理的技术过程是指科学技术、管理技术等诸多硬软技术在公共安全管理中应用的过程，其目的是保障公共安全管理的科学性。公共安全管理的社会过程是公共安全及相关管理活动被社会认知、接受和落实的过程。

风险是由情景、概率和后果三个基本要素组成的。情景是指在特定的危险源存在的情况下可能发生的一系事件。概率是事件发生的可能性。后果是这一系列事件发生后形成的实际结果。因此，准确全面认知风险既需要借助科学技术又需要依据社会运行规律。“以风险为中心”的公共安全管理技术过程是风险评估技术、风险分析技术和各个领域的专门科学技术（如疫苗开发等）应用过程，而“以风险为中心”的公共安全管理的社会过程是危险源管理、风险感知、风险沟通和社会管控过程。“以风险为中心”公共安全管理的技术活动是由专业人才完成的，需要使用大量的专业知识；其社会活动则是由政府、自治组织、科研机构、媒体和公众等共同完成的，是专业知识向社会知识转化的过程。

“以风险为中心”的公共安全管理的技术活动是将“风险”弄明白和找到根治的方法。例如，每次流行病爆发，公共卫生的科研部门均要投入大量的科研力量及时发现何种病毒肆虐、病毒的结构以及形成机理，最好要找到相关的疫苗和治疗方案。这一过程复杂而冗长，有时甚至得不出任何有效结论。而社会过程则是未弄明白风险之前先进行社会管理，降低社会破坏性，以及弄明白风险之后向公众说清楚风险是什么。例如，流行病大范围爆发之前，管理部门就开始实施社会管控、通过相关知识宣传提高人们警惕性，甚至采用隔离等限制人身自由的办法减少病毒在人际间传播；而一旦弄清楚病毒产生的原理尤其是研制出疫苗后，管理部门向民众解释病毒传播途径，消除人们恐惧心理，增加防疫知识，提供人们对流行病风险的认知。如果说，技术活动是探索真知过程；那么，社会活动是传播真知过程。

二、“以风险为中心”公共安全管理的社会过程意义

第一，有助于改变过于依赖技术发展消除风险的习惯思维。科学技术无疑是消除危险源、降低风险的最根本办法。但是，科学技术发明和应用需要长时间探索，而诸多公共安全问题一触即发、一发难以收拾，因此，过于依靠科技发明来消除风险的习惯思维可能会阻碍有效的公共安全管理。重大的科学技术发明是科研人员孜孜不倦长期探索的结果，但多数时候则是科研人员意外的发现，并不能按照预期就能取得设计的成果。因此，不能依靠等待科技突破消除某种风险，而要加强社会管理控制风险蔓延，从而为科技发明赢得时间。

第二，有利于增强社会动员能力。公共安全管理是社会管理的重要组成部分。动员公众参与到公共安全管理过程中不仅是事发后救援和重建需要公众捐款捐物、相互扶助，而更为重要的是让公众每天都有一双发现安全隐患的眼睛，并积极向有关负责的机构报告隐患，帮助专业管理部门消除危险隐患。因此，“以风险为中心”的公共安全管理将管理关口前移，有助于增强自身的社会动员能力。

第三，有益于向社会普及专业知识。专业知识普及成为一种大众知识是知识社会化过程。向公众说明科学是提供全民科学素养的重要举措。“以风险为中心”公共安全管理不仅注重公共突发事件发生后由专家向公众普及科技专业知识，更加注重日常生活中由媒体与专家合作通过喜闻乐见的方式向公众传播科学技术，告知相关风险，逐步提高公众的风险认知水平。

三、建立“以风险为中心”公共安全的社会管理制度

“以风险为中心”公共安全的社会管理制度是通过建立社会活动管理制度，防范风险的蔓延、削减风险的影响力和增加风险决策的确定性。这些社会管理制度包括：危险源的社会管理制度、风险知识共享制度、风险感知管理制度、风险沟通制度和社会管控制度。它们之间相互依存，需要配套使用，形成管理流程的环路。

第一，危险源的社会管理制度。危险源管理包括危险源的专业管理和社会管理两个部分。危险源的专业管理是由专业部门或机构对危险源进行登记、设置标示、变更、备案和建立业务管理制度的活动；危险源的社会管理是指由基层政府组织社会公众学习相关危险源知识、知晓相关危险源的位置，自行远离危险源并自我约束接触、开启和滥用危险源的自治行为。它是由危险源的专业管理部门与基层政府、社会自治组织或社会机构共同实施的危险教育和管理活动，也是公众自我防范的自治行为。只重视专业管理不重视社会管理的危险源管理并不是有效公共安全管理。

公共安全常态管理中经常出现，一些危险源所在区域的专业管理部门与基层政府缺乏有机配合，导致危险源不被周边群众所熟知，出现群众的无意之错酿成巨大灾难事故，损失惨重。因此，危险源的社会管理越来越受到各国重视。美国在印度博帕尔事件后，出台了《社区知情法》，要求企业必须向社区公开告知企业名称、生产何种产品以及相关管理措施。社区居民在知情后，可以向企业提出自己的担忧，企业必须建立与社区建立起共同管理风险的制度。因此，建立“以风险为中心”的公共安全管理既要加强危险源的专业管理，还要突出危险源的社会管理的重要性。

第二，风险知识共享制度。风险是一个富有争议的知识范畴。它既包括了客观的危险源也隐含了主观的概率，可以将其视为损失后果也可以看到收益结果。不同领域专家看待同一个风险有不同结论。因此，要降低风险的负面影响、提升其积极效应，以及要减少不确定性、增加确定性，那么，就需要在全社会不同的群体之间建立一种风险知识共享制度；促使他们从不同角度、不同目的利用风险知识，从而为找到削减风险的科学路径。例如，新型或变异的流感病毒总是不断涌现，但是，每一种新型流感病毒出现之后，均很难在短时间找到疫苗阻止其大范围传染。公共卫生专家面对流感病毒能做的是减慢它的传播速度。而要做到这一点，他们必须先知道这种流感出现在哪里。长期以来的做法是门诊临床医生在接诊病历后，发现新的病毒，并报告给疾控中心，由疾控中心确证后发布疫情，此时，流感已经进入爆发期。因为，一方面感染流感病人会选择病情严重之时才会去医院，另一方面临床医生也需要通过常规药物试验后才能确认发现是不是新病毒。然而，这种传统的做法在2009年因风险知识共享制度而终结了。

2009年出现了一种新的病毒，后被命名为甲型H1N1流感病毒。然而，令人咂舌的是预测这次流感病毒爆发的机构不是公共卫生部门或疾控中心，而是由互联网巨头谷歌公司的工程师们。在甲型H1N1流感爆发的前几周，谷歌公司的工程师们在《自然》杂志上发表了一篇引人注目的论文，提出了通过对人们在网络上搜索的“哪些是治疗咳嗽和发热的药物”等海量数据就可以预测到流感在冬季什么时候和哪个州将发生。谷歌公司通过近十年的人们在网上搜索治疗感冒药物的数据记录，利用各种数学模型，从而预测出流感爆发的信息；然后，根据疾控中心公开发布的数据，比对预测准确性，修正数学模型。于是，通过这种途径不仅可以提前数周就能预测流感爆发，而且能够时刻监视到哪个州可能有新的疑似感染者出现。海量数据建立起来的数学预测模型就打破了传统依靠临床医生获知流感和发现新流感病毒的方式，甚至可以根据先期患者所试用药物的药效排除以前多种治疗方案，减少了公共卫生专家试错成本。风险知识共享促使公共卫生专家、疾控中心的工作人员以及互联网专业人员一起合作，提前预知了病情，从而为寻找治疗药物赢得了宝贵的时间。

第三，风险感知管理制度。风险评估关注灾难的客观损失，如财务成本等；风险感知则关注与灾难和风险有关的心理状态和情绪反应。社会对风险感知对公众行为有着重大影响。因此，弄清楚不同群体对风险感知差异以及群体对不同风险差异，并采取相关的管理和服务措施，对于引导公众风险行为具有重要意义。

一般而言，专业人员对高概率、低损失的事件比较敏感；而普通人则对低概率、高损失事件感觉更为强烈。换句话说，普通公众对概率缺乏认识，而对事情损失认知深刻。另外，普通公众对风险认知分化严重，一些公众将低概率事件視为偶然现象，侧重从冒风险的收益进行决策和行动；而另一些普通公众则将低概率视为必然现象，偏重于从风险的损失进行决策和行动。因此，这就要求政府制订风险感知管理制度，将公众与专业人员感知差异纳入决策中重点考虑的因素范畴，并借助媒体等第三方力量改变风险传播方式和途径，架通公众与专业人员之间风险感知差异的桥梁；与此同时，政府针对普通公众的风险感知的特点采取相应的矫正措施，帮助普通公众对风险形成合理的认知。

第四，风险沟通制度。风险沟通是在个人、团体和研究机构之间进行信息和意见交流的交互过程。交流的内容包括涉及风险特性的多种信息，以及并不完全与风险相关的其他信息——表现为担心、意见或对风险信息或对法律和机构的风险管理安排的反应。公共风险沟通就是通过协商和交流交换信息来提供一种确实的证据以消除公民的担心和疑虑，以达到风险管理和民主化决策的目的。

风险沟通的前提是信息公开，但是，风险沟通远不是突发事件发生后信息公开发布而更加偏重于平时各种信息公开发布。如果平时信息公开发布及时、全面和准确，一些专业人士对信息精密分析就可以生产出新信息，再由信息传播者或沟通者用通俗的形式传播给非专业人士。于是，就避免了非专业人士对信息的误读，防止了全媒体时代突发事件信息被误传误解，培养了公民沉着应对各种突发事件的习惯。也可以说，相关部门日常公开发布相关信息与数据，是一种风险沟通；不同领域的专业人士会利用政府发表的各类信息，并利用一些看似无用的信息，寻找到各种信息间的相关性，形成新的判断；并与普通公众开始风险沟通，从而建立起了多元的风险沟通机制。

今日乃至未来的“以风险为中心”的公共安全管理过程中，人们已经不满足于信息公开，而需要更多风险沟通，让其了解事件的来龙去脉。而风险本身包含的科学不确定性以及社会对风险的恐慌性，需要借助其他看似毫无相关或相关微弱的信息提前预测风险的发生与发展，这就是大数据能达到的功能。通过数据预测可能的风险，并用其与民众沟通，增强民众的风险认知能力。只有这样，媒体与公众才不会总是指责政府公开发布的信息太晚。信息技术的发展，人类正进入大数据时代，完整的数据链正成为预测与管理事态的新走势。突发事件应对过程中也应充分利用大数据加强事件的预防与处置，逐步形成“信息公开发布——大数据运用——风险沟通”的新流程，将公共安全管理的平时与战时的相关信息连通起来。

第五，社会管控制度。重大突发事件发生之初，科学技术发明尚未成功，合法合理的社会管控有助于防范公共安全风险四处蔓延。合理合法的社会管控既不是向媒体和社会公众隐瞒风险源，也不是在重大突发事件发生后隐藏真想，而是出于普通公众的生命安全考虑而采取的信息告知、风险预警以及公众行为约束的管制行动。因此，准确拿捏社会管控尺度是有效管控风险和维护社会秩序的基本前提。

有效的社会管控要有完善的组织体系。中国共产党和政府均有发达、完整的组织体系，不仅日常管理过程中能够将政策、命令和各种管制措施自上而下落实，而且在应急管理活动中能够有效地组织动员公众和管控社会。有效的社会管控还需有完备的法律制度规定。社会管控权实质是限制公民人身自由权利、扩大国家权力；因此，必须重新确定国内公共安全管理过程中公民权利与国家权力之间的关系，规范社会管控权的使用范围，防止国家权力过度使用而伤害公民权利。

随着公共安全领域范围扩展，保障公共安全管理中的公民权利日趋重要。从党的十八大到十八大四中全会报告，重新界定了公共安全范围，将食品药品安全、生产安全、灾害安全、社会治安和网络与信息安全均纳入公共安全范畴，并认为这些公共安全问题相互关联、彼此集合共同威胁到人民生命财产安全，提出了建设公共安全体系和加强公共安全法治保障的基本目标。根据现有法律状况，公共安全法治保障不仅要出台各门类的综合性法律，如《公共卫生法》；还需要制订一部公共安全领域中具有宪法性功能的《公共安全法》，逐步形成“单项法律+门类综合性法律+领域宪法性法律”的法律体系，为“以风险为中心”的公共安全的社会管理提供完整的法律依据。

（李瑞昌，复旦大学国际关系与公共事务学院应急管理研究中心副教授。）