突发公共安全事件中的公民权利义务界定

如何及时准确处置一些突发性的公共安全事件，是确保城市公共安全的重大课题。在依法治国、建设法治社会的大背景、大视野下，突发公共安全事件中如何科学、正确界定公民权利义务，并据以依法及时处置相关问题，是其中的一大子课题。这既是现实问题，也是理论问题，是寓理论于实践中、融实践与理论为一体的问题，理应深入研讨、积极探索、慎重审视之。

一、 权利义务界定问题

权利与义务，是法律的核心问题。关于权利义务的学说门派林立，关于社会生活中的权利义务叙述五花八门、琳琅满目。学者经常引用西方著名法学家德沃金关于“什么是权利”的定义：“权利是这样一种资格，政府否认個人的这种资格就是错误的，即使是为了公共利益。”这种说法具有片面性。因为，权利不仅是一种资格，也是一种意愿，是客观资格与主观意愿的结合。就以上述德沃金的定义来说，正是因为权利也是一种意愿，所以权利主体不管是为了公共利益与否，都是可以主动克减甚至放弃的。简言之，权利无非就是一国公民作为或不作为的资格与意愿。资格就是客观存在的权利主体资格，意愿就是权利主体的主观意志选择。对于具有权利能力的主体来说，义务是权利的对应体；对于具有行为能力的主体来说，义务不仅显性地或隐性地与其权利相对而存，而且总是如影随形地与权利相伴而行。

作为权利义务主体的公民，如何正确认识静态和动态的权利义务之间的种种关系，是正确厘定权利义务关系、正确对待自身和他人、正确处置突发公共安全事件中及其紧急状态下权利义务关系的基本前提。广义地说，权利的范畴非常广泛，包括法定权利、道德权利和自然权利；与此相应，义务也有法定义务、道德义务和自然义务。狭义的权利义务，一般指的是法定权利与法定义务。就法定权利义务的界定与区分而言，至少有以下四种关系值得我们注意：1.公民个体自身权利义务的关系。一般认为，有法定权利必有其相应的法定义务，包括宪定的和法定的权利与义务。法定权利可以行使，也可以放弃；法定义务必须履行，不可放弃而不履行。2.权利主体之间的权利关系。根据我国现行宪法第51条规定，公民行使个人权利与自由时，不得损害国家的、社会的、集体的和他人的权利与自由。3.个人权利主体自身不同位阶权利之间的矛盾关系。4.不同权利主体（包括个体或群体）之间的不同位阶权利的交互矛盾关系。上述四种类型与四种关系的权利义务之界定、权利义务之界限及其相互关系之厘清，不仅具有理论上的意义，特别是对权利类型学、权利位阶学、权利关系学的建构具有特殊价值意义，而且具有实践中的意义，特别是对如何正确行使权利以及如何处置权利行使过程中的种种错综复杂的权利义务关系具有特殊应用价值。

二、 突发公共安全事件中的公民权利义务界定问题

在突发公共安全事件过程中，权利主体如何及时而准确地找准自己的权利义务坐标，依法行使权利并履行必要的义务，这是需要进一步探讨，并在实践中积累必要经验以充实与构筑相关理论的关键性问题。按照通常的共识，突发公共事件主要是指突然发生、实际造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及社会公共安全的紧急事件。在这种紧急状态下，与公民权利义务界定相关的问题，至少有以下三个。

第一，厘清突发公共安全事件发生前、中、后三个时间段的权利义务坐标体系及其相互比较关系。一是公共安全事件发生之前常态下的公民权利义务体系；二是事件发生过程中非常态情状下的公民权利义务变化情况；三是事件善后阶段公民权利义务逐步从非常态转向常态的情况；四是对上述三个阶段公民权利义务做一个动态的比较界定研究。

第二，内部界定，即权利主体自身权利义务关系的自我界定。突发公共安全事件是一种毫无预兆或者虽有某种预兆但却往往无法预料、无法控制、无法逆转而急速发生的公共安全事件。在公共机构或公益团体介入之前，身处此刻此状的公民们，是第一时刻现场亲临者或当事者，在应对突发公共安全事件过程中，是及时处理调节自身权利义务状态的直接权利人甚至第一权利人和直接责任者甚至第一责任者。在公共机构与公益团体介入之后，每个个体权利义务主体始终存在着如何自我调谐权利义务关系以及同公共机构与公益团体之间的权利义务关系调谐问题。突发公共安全事件使现实环境转入一种非常状态的情境，非常态情状下的社会条件、社会生活和社会关系都是非常态的，随着权利义务基础与前提的社会环境与人文环境的急剧改变，权利义务主体对权利享受与义务承当的内容与方式都随之改变。由于非常态条件下的权利资源的破坏、残缺、稀缺，人均权利资源势必大大降低甚至化为乌有；与之相反，为了挽救作为权利资源创造者的无数权利主体的生命，为了避免作为主要权利资源的公私财产的进一步减损，义务承担的范围急剧扩大，义务内涵急速加重了。因此，具体而言，权利主体的调谐内容主要是，一方面如何自觉、主动地克减自身的权利，包括权利的享受范围、享受程度和享受种类；另一方面是相应自觉增添义务的承担，包括义务的履行种类、履行范围和履行分量。

相对常态社会生活而言，突发公共安全事件的发生必会破坏或改变权利义务关系的平衡协调状态，产生新的不平衡和不协调状态。而当事人通过对自身权利享受的自觉克减和自身义务履行的自觉增加，又会使权利义务关系处于一种临时性的新的非常态平衡协调之中。克减的有法定权利和道义权利甚至自然权利。

第三，外部界定，即公共机构、公益团体与其他公民作用于或影响于公民权利义务主体权利义务关系、权利行使与义务承担的外部性权利义务干预。在突发公共安全事件期间，这种外部干预一般是在法律预设的合法性前提下和道德预判的合理性基础上进行的，因而本身具有天然的合法性和合理性条件与环境。然而，即使在合法合理的状态下，也要注意避免不必要地或过分克减公民权利与加大公民义务负担。据此，必须正确认识与调谐以下四种权利义务关系。一是突发公共安全事件期间，公共机构包括行政机关和依法或依授权行使某种特定行政行为的社会机构与组织，在行使行政权力、依法履行行政职责过程中，行政权力与行政责任同公民权利行使与义务承担之间的界限区分、对应衔接和矛盾协调问题。二是突发公共安全事件期间，不同行政权力主体以及依法行使行政职责主体的行政行为之间需要随时调整与协调，以提高其行政效率。同时，由于其行政行为必然产生对公民具体权利行使与具体义务承担产生直接或间接的影响或干预，因此各种行政行为之间更需及时衔接和协调，以避免对公民权利的不必要克减和对公民义务的不必要加大。三是突发公共安全事件期间，行政行为主体在行使职权过程中，因与一部分公民权利义务主体产生的协调或不协调关系而影响到另一部分公民的权利义务救济关系，需要及时衔接与调谐。四是突发公共安全事件期间，不同权利义务主体的公民之间，在行使具体权利与履行具体义务过程中产生的不协调、矛盾甚至冲突，急需得到及时而必要甚至紧急的救济和调适。这里有公民主体的自我调谐问题，也有公共机构与公益团体的及时介入或参与问题。权利资源的分配与再分配，权利的补救与急救，义务的分配与再分配，义务的减轻与免除，都是必须考虑的问题。

三、 问题与建议

为了更好地预设、应对和善后突发公共安全事件，为了在突发事件期间合理合法地进行权利分配和义务分担，以下几个与此相关的问题不得不引起我们的关注，更应当上升为法治国家与法治社会层面来做战略性的决策考虑。

1.立法方面问题。依法厘定各种权力主体和权利主体之间关系，尤其是权力行使和权利行使在突发公共安全事件动态过程中的相互关系。对权力行使体系和权利行使体系做相对静态的规定与描述，应当力求细化而详尽；对之进行动态界定，难度较大，必须进行科学预测，在预测基础上科学设定相关标准，在事件发生后得以依法协调权力行使、权利行使以及权力权利之间种种矛盾冲突关系。据不完全统计，至2010年，我国已经制定相关法律35件，相关行政法规37件，相关部门规章55件，特别是2007年8月全国人大常委会通过了国家层面的《突发事件应对法》；形成了包括国家总体应急预案、25件专项应急预案、80件部门应急预案的突发事件国家应急体系，这是可喜的。但是，它与国家与社会发展要求，它与社会资源环境的变化与衰化甚至恶化的客观需求，它与权利义务、权力职责等法治话语系统与法治实践发展的要求等等之间的差距还是非常大的，远远适应不了这些主客观的需求。目前的实际问题是，相关立法不完备，不详细，不清晰，不具体，不衔接，原则性强而操作性弱，柔性有余而刚性不足。据此，有关突发公共安全事件中公民权利义务问题的相关立法必须逐步完善，在国家法律体系中自成一个子体系；立法相关内容应当力求科学化、精细化，权力与职责、权利与义务厘定清晰，界限明确，可量化的尽量量化，增强可操作性。

2.执法方面问题。这里有三个方面的问题，一是执法主体的依法执法意识不强，处置突发公共安全事件相关知识欠缺，执法方式与手段单一而呆板。二是执法职责尚不够周延，执法群体内部上下左右关系不够衔接与协调，执法队伍应对突发、不测、不良现象的应急能力不强。三是公共安全事件过程中的信息披露不够主动、及时、公开、全面，被动应付、滞后补救的居多。据此，一切执法主体及其全体成员必须加强培训，增强依法执法的法治意识，全面掌握应对突发事件的相关知识，更多地学会并运用多种执法方式与手段，及时公开突发事件发生与处置全过程的相关信息（除国家秘密、军事秘密与个人隐私外），充分利用新媒体的迅速而及时、广泛而全覆盖的特点优点，发挥“互联网+”在特殊狀态与非常态环境下无可替代的作用，掌握信息发布、信息沟通、信息参与、信息动员的主动权与正能量。如果说，立法仅仅是为依法应对突发事件提供静态的预告、执法的依据与标准、权力职责与权利义务的内容与关系，那么实际应对突发事件的全程、全方位责任都是由执法部门来承担的，包括对公益团体与所有志愿者的协调与组织。可见，执法意识、执法知识、执法素质、执法能力、执法水平决定了应对一切突发事件的预前、过程与预后状况，理应作为关键问题来重视、来解决。

3.思想意识方面问题。这里有三个与突发公共安全事件相关的思想意识问题。一是防范意识，即防患于未然的思想意识。当今，我国进入了经济与社会发展的战略机遇期，同时又是一个社会矛盾多发期和突发事件多发期，这已成为国家、社会与公民的普遍共识。因此，对于突发公共安全事件应当全社会普遍具备积极防范意识。首先是要有防范意识，因为突发公共安全事件具有突然性、爆发性，一旦发生，往往是无法阻止或消弭的，如自然灾害。但大多数突发事件是有预兆和端倪的，从其萌芽到瞬间爆发是有一个逐渐演变、从量变到质变的过程的，如包括生产安全事故、公共卫生事件、经济安全事件和群体性事件等的社会灾害。冰冻三尺非一日之寒，许多突发性事件都是事出有因、潜生已久的，即使如气象灾害、生物灾害等自然灾害，也是有一个从产生、发展到爆发性灾害的过程，这就为平时的预防性意识及其举措提供了时间和空间的条件，为防止或减轻某种灾害的发生，或者为事先转移人口与财物以避免受损提供了可能。其次是须有积极的防范观念。只有积极而不是消极的防范，才不致由于消极应付和侥幸心理而坐以待毙，造成不应有的重大损失。再次是必须举国防范、全民防范、普遍防范、持久防范，才能使预防获得预期效果。为此必须确立预防比应对重要的理念，强化预期责任管理。

二是政治意识，即不仅从经济性、社会性视角看待突发性事件，而且要善于从政治性角度认识突发性事件。由于许多灾害性事件来势猛，可控性差，持续时间长，可能救济资源不足，救难消灾不善，公民权利甚至基本人权极易受到损害；加上外界其他因素的刺激，特别是人为的负面政治性因素介入与互联网效应的无限放大，一般自然灾害就有可能转化为社会性事件，一般社会性事件也有可能转化为群体性事件甚至政治性事件。为此必须加强政治意识，执法部门与单位以政治眼光来应对突发事件，依法大力保护极易受到损害的公民权利与基本人权，把保护公民生命安全与公私财物作为救难消灾中的首要地位，排除突发事件转化为政治性事件的外部条件。

三是服务意识问题。“为人民服务”是我们党的执政宗旨，法治政府就是服务型政府，执法管理、依法治理就是为了更好地服务、依法服务，为此必须寓服务于管理、治理之中，管理、治理体现服务精神。无可讳言，目前公务员队伍整体素质有待提升，行政执法部门与人员的服务意识、服务理念、服务精神尤其差强人意。被动性服务、应付性服务、冷漠性服务、恩赐性服务甚至野蛮性服务的习惯思维与执法行为还普遍存在，这是不争的事实。到了突发事件发生期间，一些部门及其人员极易因强化管理、治理与管治而不恰当地损害、克减公民权利。为了如期在2020年基本实现法治政府的目标，为了真正实现人民政府为人民的宗旨，政府及其执法部门与执法人员必须切实转变作风，养成法治思维，增强依法服务理念，确立权利与人权意识，以突发事件过程中的优质服务减轻灾害损失和权利克减，使公民获得优质服务就是让公民获得一种权利享受，这无异于是对公民权利的增添，而不是克减。

4.补偿赔偿机制问题。为了救难消灾，为了尽量减少公民生命财产的损失，使公民权利的享受与行使维持在一定水平，不仅国家公共机构一马当先冲在前头，社会团体和公益社团紧随其后，而且更要动员公民们自觉自发地参与救助活动。在此期间，必不可少地需要临时性、紧急性地征用部分单位与公民的设备与财物，事后原物返还，若有减损或破灭，理应折价补偿或赔偿。但是现行《突发事件应对法》却只有补偿而没有赔偿的规定，这是令人遗憾的立法疏漏。该法规定，财产被征用或者征用后毁损、灭失的，“应当给予补偿”。俗话说，“十补九不足”，仅仅规定补偿将为违法克减公民财产权利留下缺口与漏洞。今后立法修改时应当增添赔偿（包括购置原物或折价赔偿）。赔偿与否牵涉到公平问题，其中包括公民行使与享受财产权利的公平问题，突发事件救急救难过程中最容易讲求效率而忽略公平问题。为此必须建立依法补偿赔偿机制，从思想观念、立法、执法、善后等各个环节重视这个问题，否则，即使是现行的补偿，也会在执法阶段或善后阶段难以到位，从而产生无端克减公民权利的问题。

5.不可克减的人权与权利。不论从理论上看或者从实践上看，突发公共安全事件期间，为了及时、紧急地救难消灾，为了提高执法效率与救助效率，为了减少国家、社会、集体和公民的权利与自由受到减损，必须依法赋予某些特定国家机关、政府执法部门以一定的指挥调度、组织协调等职权，公民的部分权利与自由势必受到一定程度和一定范围的限制甚至克减。但是，即使如此，有些基本人权和公民权利是一定需要保护、维持而不得克减或尽可能少克减、尽可能保护的。具体而言，除了基本人权、公民基本权利特别是生命权和财产权外，主要有知情权、监督权、紧急救助请求权、特别损失补偿权、损害赔偿请求权、申请行政复议或提起行政诉讼权等。

6.善于借鉴。他山之石可以攻玉，我们需要善于借鉴国际经验来更好地应对突发公共安全事件。如在立法方面，美国、俄罗斯和日本等国都是比较成体系的。美国较早制定了《灾害救济法》（1974年）、《联邦灾害救济和突发事件援助法》（1992年）、《全国洪水保险法》等，而且规定得很细，值得我们参考。比如，每个家庭须有72小时的家庭灾难自救计划；家里要有一个装有食品、药品、自救工具的自救箱。俄罗斯已经制定了相关的联邦法律40多件、联邦法规100多件。日本更早制定了《灾害救助法》（1947年）。日本原本是个自然灾害较多的国家，在吃尽苦头后，几十年来认真总结经验，制定了大量法律文件，仅针对地震的法律法规法令就有100多件。并提出了“自救”“共救”的理念，以补充单纯的“公救”，学校里也经常进行地震自救演练。用我们的话来说，就是不但要有国家救助，还要有自我救助、社会综合救助。德国非常重视平时的防灾救助演练，据说目前德国的灾难救援署已经能够有效指挥8万名训练有素的救灾志愿者，在6小时之内赶赴机场，随时待命出发进行国际救援。这些有益的经验都是值得我们借鉴参考的。我们应当抓紧时机尽快制订灾害救济法、行政救助法等相关法律法规，进一步普及灾害救助意识与知识、普及灾害救助法律法规，特别是要加强学校、社区、单位、家庭的灾害自救、共救演习。

（尤俊意，上海社会科学院法学研究所研究员，上海市法学会法理法史研究会会长。）