风险评估中的民众参与和法律需求

“十二五”期间，上海市民政局面对防灾减灾工作面临的新形势、新挑战，按照建设现代民政的新要求，进一步转化思路，调整重点，在社区防灾减灾方面，尤其是在社区风险评估领域，进行了一系列的理论研究和实践探索。

一、背景介绍

风险评估是灾害管理工作的起点，是防灾减灾重要的基础性工作，是实现灾害管理“关口前移”的重要手段。上海是一个特大型城市，自然灾害虽然不多，但随着全球气候变化、经济快速发展和城市化进程加快，城市减灾工作更加迫切和日益繁重。风险评估就是在灾前摸清社区存在的可能转化为灾害的风险隐患，早规避、早预防、早准备，以最大限度地减轻灾害损失，提高防灾减灾工作的实效。

二、建立评估模型，确保评估结果的科学性

2009年，上海市民政局与复旦大学城市公共安全研究中心共同成立专项课题组，着手研究推动本市风险评估工作。调研发现，在社区层面开展风险评估工作不仅能有效整合社会资源，而且有利于实现民众的广泛参与。课题组最后决定以社区为单位，以综合风险为对象，以承灾体脆弱性评估和致灾因子致险程度评估为内容，探索建立上海市社区综合风险评估模型。上海市社区综合风险评估模型主要由两部分组成，即承灾体脆弱性评估和致灾因子致险程度评估。其中承灾体脆弱性主要从承载体的物理暴露性、应对外部打击的固有敏感性以及与承灾体相伴而生的人类抗（防）风险的能力等方面考虑，对社区的物理脆弱性、社会脆弱性和环境脆弱性三方面进行科学评估。灾害致险程度的综合评估主要从强度和概率两个尺度，对四大类（自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、公共安全事件）共14项致灾因子（农村16项）的致险程度进行评估。以此为基础，模型建立一个四级指标体系，通过专家咨询的层次分析法，对每一级中的每一个指标都赋予权重，通过加权平均的方法获得该社区的综合风险。

基于模型，课题组进一步探索并形成了规范的评估流程，分为前期准备、现场活动和后期分析三大环节，并对每一个环节都制定了规范化的实施细则，确保每一项内容都能按流程和细则顺利开展并达到预期的效果。每一个社区需在前期进行民众动员和基础数据收集；随后在专业人员的指导下完成包含街（镇）各相关部门协调会、基础知识培训、致灾因子评估、风险集计、社区风险实地勘察与确认、风险地图绘制、总结等七项内容的风险评估工作；最终由专业团队对整个过程进行汇总分析，形成社区风险评估报告和社区风险地图。

2013年，课题组继续深化研究，借助地理信息系统，规范了社区风险评估数据的采集和显示，形成了一套将社区风险地图呈现在地理信息系统上的标准化方法，进一步提升了社区风险评估数据的利用率。

三、形成合作模式，确保评估过程的规范性

考虑到社区风险评估不仅强调民众的参与性，而且具有较强的专业性，而社会组织专业知识的缺乏会直接影响社区风险评估的成效。经过多年的探索，目前已经基本形成了“政府部门统筹协调，高校专家专业指导，社会组织具体实施，社区居民广泛参与”的“多元参与的社区风险评估实践模式”。

在这个模式中，市、区、街（镇）三级民政部门主要承担资源协调和部门间的沟通工作；复旦大学专家团队主要对社会组织提供培训，对现场活动进行督导并对风险评估获得的数据和材料进行评估分析；社会组织负责在社区内具体组织开展风险评估各项活动；社区居民作为风险评估的主体广泛参与各项活动，评估社区风险。

随着“多元参与的社区风险评估实践模式”的逐步推广和对社会组织开展社区风险评估培训的日趋成熟，参与该项工作的社会组织也逐年增多。2012年仅有“上海音速青年志愿服务中心”一家社会组织参与，2013年增加了“松江区爱心助困志愿者协会”，2014年 “上海联合减灾与应急管理促进中心”也加入到社区风险评估的队伍中来。

四、各类成果凸显，体现评估工作的有效性

截至目前，全市共完成了151个街（镇）的社区风险评估工作，并将在2015年完成余下街（镇）的社区风险评估工作。通过社区风险评估项目，基层社区在专业人员的指导下，对本社区的风险进行了识别和分析，对社区安全有了更深的理解和认识，社区的主动性和参与性有了一定的提升。部分街（镇）在完成整体的社区风险评估后，或利用学习到的方法对各居委会开展风险评估和风险地图绘制；或针对评估出的影响较大的火灾风险邀请社会组织开展火灾应对培训和疏散演练；或落实风险评估报告中提出的建议，对危险源进行整治，加强宣传。为全市整体推动而逐步形成完善的“多元参与的社区风险评估实践模式”，搭建了政府、研究机构、社会组织、社区的合作平台，创新了社区综合减灾模式。让政府的社区减灾工作有了更好的抓手和载体，让研究机构的研究成果能为社会发展提供动力，让社会组织利用专业所长积极参与社会治理，让社区的安全意识和应对能力得到长足的提升。

2013 年，“上海社区风险评估体系研究”获得上海市决策咨询研究成果一等奖。2014年，“上海社区风险评估体系研究”获上海市科技进步奖三等奖。民政部在了解上海社区风险评估项目开展的具体情况后，推荐上海参与亚洲社区综合减灾合作项目。课题组根据项目要求，结合社区风险评估在本市社区开展的具体情况，完成了《社区灾害风险评估指南及应用案例》。上海社区风险评估项目的整体开展为进一步规范化地开展社区综合减灾提供了坚实的基础。依托社区风险评估，市民政局开展了《城镇社区防灾减灾指南》的编制工作，2015年5月12日，该指南作为上海市地方标准正式发布。

五、评估存在风险，项目运作急需法律保护

（一）评估结果存在被误读、误用的可能性

2012年防災减灾日期间，社区风险评估的成果之一“社区风险地图”第一次完整地呈现在广大市民面前，成为了公众和媒体关注的焦点，新江湾城街道建德居委的风险地图也被各大媒体转载。但是，地图上的一些标注却引发了热议。

其实，在评估的过程中，我们会通过培训和讨论，将一些专业知识和方法教授给社区居民，与社区居民做一些讨论，例如：虽然变电站（所）可能引发一些事故，但变电站（所）的建设只要严格按照国家标准、规范建设，并做好有效、可靠的环境保护措施，对市民健康不会造成不利影响，这些观点得到了居民的认同。

但是对于没有参加培训，没有参与讨论的社会公众来说，他们对于风险评估结果以及风险地图的解读可能存在误区，甚至会误用评估结果。

社区风险评估是一项专业性很强的工作，社区风险评估的结果也具有一定的专业性，但是这些评估结果又与民众的生活息息相关。因此，在公布评估结果的过程中，就需要对评估结果进行专业的解读，不能贸然发布，避免因结果误读引发的不稳定。

（二）参与式社区风险评估不能替代专项风险评估

目前，我们所开展的风险评估是一种参与式的社区风险评估，是以居民参与为背景开展的。这就意味着在社区风险评估关注的是社区民众日常生活中可能存在的风险隐患，而这些风险隐患部分可以通过具体生活方式的转变而化解或减轻。这就区别于某些项目或重点区域的专项风险评估。例如，在参与式风险评估中，我们会涉及到一些人流密集的区域，在讨论中，我们将其定位“脆弱性区域”，这些区域在面临灾害风险的时候，可能更容易出现伤亡损失，对此，我们给出的建议是对这些区域要加强管理，针对可能出现的大客流做好预案；同时对于民众，我们也教育他们要遵守相关秩序，提高自我保护意识。

但是，这些区域究竟可以容纳多少人流，需要制定何种应对措施，这并不是参与是社区风险评估可以解决的，需要开展更具针对性的专项风险评估，需要设计另一套更具针对性的评估指标和评估方式。这些专项风险评估与我们所开展的参与式社区风险评估不属于一个层次，评估方式也完全不同。因此，社区风险评估不能替代类似的专项评估，更不能因为这些区域出现事故而否定社区风险评估的作用和意义。

（三）风险评估难以穷尽所有风险

风险虽然是客观存在的，但是我们对于风险的认识是需要一定过程的。社区风险评估的方式和方法有很多，我们需要根据具体的评估目的，结合现有的资源，对于评估的维度和评估的方式进行取舍。目前，我们所开展的社区风险评估是以“街镇社区”为单位开展的社区风险评估，一方面需要考虑评估尺度与评估内容的匹配性，另一方面需要考虑评估方式推广的可行性。因此，我们在评估的设计过程中，参考了国际上的一些典型做法，同时结合了本市街（镇）社区的特点以及现有的资源，设计了一套规范化的评估流程，对参与的对象以及评估的内容作了界定。例如，消防设施的配备情况虽然是社区减灾能力的重要体现，如果在居委会层面去评估每一幢楼的消防设施的配备情况、消防栓的具体位置等这些内容，是具有意义的；但是在街镇层面去评估这些内容就容易导致评估工作重点不清，从而影响评估的效果，让评估结果缺乏可靠性。社区风险评估有其相对合适的评估内容，不可能做到一应俱全。

（四）认识风险具有一定的主观性

风险是客观存在的，但是人们认识风险、评价风险却是主觀的。参与式的社区风险评估是由社区居民在专业人员的指导下，通过学习、讨论、实地勘察、分享经验，从而形成的一致意见。评估结果是居民总结多年来的生活经验，经过讨论商定而成，具有很强的主观性。而这些以居民主观判断为基础而形成的评价结果，例如致灾因子的评估结果、风险源和脆弱性区域的识别和评价都具有相对性，是相对于该社区内的整体安全环境和设施而定的，评价等级不具有绝对性。相同的“风险”在不同的社区条件和居民不同的生活经验情况下，会产生不同的评价。这类评估结果在社区之间是缺乏可比性的。

社区风险评估和风险地图的绘制是社区风险管理的第一步，无论在理论上还是在实践中都有极高的研究价值和意义，同时也是国际公认的社区灾害管理的有效措施。但是，社区风险评估包含的内容非常庞杂，限于研究的时间和条件所限，社区综合风险评估模型需要在实践中进一步修正、完善，从而成为社区安全管理的重要依据。在这个过程中，我们也非常需要从法律层面对评估的过程和评估的结果进行保护，避免评估被误解从而导致项目的整体推进出现阻滞。

（夏剑霞，上海市民政局干部。）