民间资本进入电力行业的法律问题研究

陈俊翔　胡文丽

[摘 要]中国电力市场属于垄断市场，民间资本无法进入电力行业，这制约着中国电力法律制度效率的价值实现。一旦政府施行采取干预市场经济的手段，电力行业的转入限制效果都将弱化。不管电力行业的垄断形式属于准入垄断还是输配电垄断或是售电垄断，都无法改变政府主导的经济垄断性质。当前市场经济状况下政府发展经济的理念正在发生变化，民间资本进入电力行业在法律领域开始有所破冰，因为只有法律制度上保障民间资本进入电力行业同国有资本相竞争，才能营造良好的投资环境和投资策略。

[关键词]电力行业；民间资本；法律研究

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.45.191

早在20世纪80年代国家相关部委就联合发文，鼓励集资办电和实行多种电价，《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》和《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》早已颁布，国家倡导民间资本进入电力行业发展但是持续这么多年的开放民间资本的规模在其他行业发展速度非常快，电力行业的民间资本始终未能壮大起来，究其原因是民间资本在电力行业的发展障碍过多，大量的资本面临与国有资本的不公平竞争民间资本进入电力行业不能适应厂网分离的体系，这就阻碍了民间资本进入电力行发展，因此民间资本进入电力行业的继续法律制度保障。

1 中国电力法律制度效率价值实现条件

电力法律在中国是保证餐券效率的基础，电力法律制定的目标就是要保证经济和环保。经济和环保是为了实现效率的提高，法律是为了保障市场运行的高效，没有效率就没有市场经济的高效运行，没有效率就只能是行政指导下的市场规划，要保证效率的实现，必须借助于各种制度保障，这就离不开法律、技术和体制，电力行业法律制度是为了保障资源的效率最大化，更能够实现在一定条件下实现资源分配不均问题，而法律手段所借助的是产权制度，没有产权制度法律就像没有工具，只有产权制度的多样化才能促进法律的实施，国有资本垄断电力行业完全没有了产权多元化概念，忽略了产权的法律作用，当前电力企业发展受困，煤电发展受到环境保护的影响、电力服务不能适应市场需求、电力企业效率低下。没有民间资本的刺激国有资本将面临巨大的危机，民间资本进入电力行业产权结构才能完善才能更好的为电力法律制度产权效率价值发挥做好铺垫。由于民间资本的产权结构清晰主体明确，民间资本进入电力行业后就会发挥其主动性，为国有资本提供激励的刺激因素，虽然现在的电力公司已经由原来的单个大公司改为多个国有公司，但是由于其性质原因在本质上还是无法改变产权问题。

2 中国电力民间资本进入的障碍

民间资本进入电力行业的法律限制，第一是发电领域的限制。发电领域的限制是首要限制，国家早在20世纪90年代就已经允许民间资本进入发电领域，但是民营发电领域的发电机总装机量还不足15%，目前这个数字已经降低至不足5%。由于国有资本的垄断地位很少能有民间资本可以同其抗衡造成了 其无法撼动的地位，大型国有发电企业以其庞大的发电规模采取不正当的竞争方式排挤民间资本进入发电行业，国有电力企业往往采取低价格同民营企业竞争，此外国有电力企业为了打击民营发电企业在上网电价上对民企进行打压，输送电力的过程中输电企业为了限制民营企业进入而采用以国家安全为借口对民营企业进行限制，国有资本垄断下的发输配送系统忽视了对电力系统的价格的调节，导致煤炭价格和电力价格产生倒挂。

3 电力民间资本准入制度路径变迁

电力领域国有企业凭借其在行业内的垄断地位对民营资本实行打压政策，其实质是借用政府行政权利进行干预的行为，要破解这一难题必须从政府行政干预入手，打破政府干扰给民营资本进入电力行业打好基础，让国有大型电力企业同民营企业公平竞争。政府政策对电力行业实施特殊照顾，国有电力企业被我们看作是关系国家发展的命脉和安全产业，从国家安全层面被政府重视和给予特殊政策，电力能源与政府之间的关系就越来越近，电力改革的步伐不像其他行业那么快速，制约垄断的法律也对电力行业垄断行为视而不见，可见政府对相关电力行业重视程度，电力行业属于政府管理政府对其资产管理和收益相对重视，不能把民间资本拒之门外，要把民间资本吸引进来才能激发电力行业的活力，为社会创造更多的财富，鼓励民间资本进入国有电力行业不是保护私人利益而是对全民的福利。

4 中国电力民间资本准入制度根据

4.1 调整自然垄断领域民间资本投资规则

民间资本投资自然垄断领域主要依赖两类规则。民间资本参股或控股规则。自然垄断属性决定了输配电业务只能采取独占经营方式。而输电与配电的功能差异则要求民间资本采取不同的具体参与方式由于输电业务关系到国计民生、社会稳定和国家安全，因而适于国有资本控制民间资本只能参股经营。配电业务则适于民间资本参股、控股或独资。民间资本的参股、控股或独资，特别是股权的上市交易，不仅能够为民间资本提供收益判断和投资选择便利，还能够强化输电和配电企业内部的股权竞争和监督增加企业资产、成本及收益的透明度，提升产权绩效。监管国有股东规则输电企业为国有股东控股，配电企业中国有股也常占有较大份额。

4.2 优化电价管制

全面管制电价向集中管制电价转型也是电力领域民间资本公平投资的制度基础目前，中国政府对上网电价、输配电价和销售电价都进行了严格管制。全面管制电价的制度安排导致作为电力市场核心机制的价格机制失灵，限制民间资本投资也因而成为电力领域国有资本寻求收益的最自然和最方便选择。因此，即使“发输配售”业务实现分离，如果电价管制制度不变，竞争性电力市场仍无法形成，国有资本限制民间资本投资的局面就无法改变。改革电价管制的关键是，由市场决定上网和销售电价，政府仅仅控制输配电价。一方面，必须推进上网和销售电价的市场化。

4.3 交易和调度调整

民间资本参与电力行业竞争需要制度保障，电力交易和调度关系到企业的发电和输送，由于发电和输电都属于国有企业两者存在着一定的利益关联性，不能公平的对待民间资本的进入，电力输送和调度单位的隶属关系导致民营电力公司的弱势地位，电力交易和调度功能应该具备独立的性质，只有让电力交易和调度彻底分离，各自承担独立的电力交易和调度职能，相互之间不存在业务关联和人事关系，减少管制交易出现的机会，只有这样民间资本才能有公平的竞争环境和机会。

5 结 论

电力行业中的国有企业大部分处于垄断地位，要破除电力行业垄断地位必须用产权制度代替行政制度，用民间资本激发国有资本的潜力，减少国家政策扶植多进行市场垄断监管，催发国有电力企业的竞争意识，发电、输电、配电、售电等一系列环节进行制度和组织结构调整，减少企业关联扩大企业竞争范围，为广大消费者提供真正的优质服务。法律制度保障民间资本顺利进入电力行业，才能促进电力行业的更好更快发展，为消费者提供更优质的服务。

参考文献：

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