PPP合作模式的政府职责分析

谭语术

[摘要]PPP模式下政府部门和私人机构之间形成了一种合作伙伴关系，政府部门与私人机构通过签订合同的方式明确界定彼此在公共项目中的权利与职责，从而确保合作项目的顺利完成。在新型城镇化建设中，存在融资平台债务高、民间资本进入难、建设资金缺口较大等问题，采用PPP合作模式在业内被看做是化解新城镇建设资金短缺问题的重要途径。本文立足于PPP合作模式下政府的职责，从体制、政府职能、监管机制、财政资金管理、风险监管等几个方面来阐述PPP模式下政府部门应该担当的社会和法律职责。

[关键词]新型城镇化；PPP模式；风险管理；政府；社会资本

[DOI]1013939/jcnkizgsc201547199

1引言

PPP（Public Private Partnership）是政府和私人企业之间为提供公共产品和服务，而建立的融资模式，该模式是立足在具体的项目之上的，这些项目通常是基础设施和公共事业领域的项目建设，其具有长期稳定收益的特点。换句话说，PPP合作模式就是政府和社会资本通过协议而形成长期的合作关系，合作期间共担风险、共享利益。

我国属于发展中国家，处于社会主义初级阶段，随着国民经济的发展，城市规模的不断扩大，我国政府同样面临财政赤字、公共服务供给低效、债务危机以及信任危机等问题。另外，公共需求的多元化和动态化特征也迫切要求政府部门对公共服务的效率和品质给予回应。因此，将PPP模式引入我国的基础设施建设具有极其重要的现实意义。

2PPP合作模式下政府部门应担当的职责

21建立健全PPP合作模式法律体系

采用PPP模式对项目进行合作运营，一般投资的回报期都在十年以上，有的甚至高达几十年，时间十分漫长，期间涉及的环节也比较多，诸如规划设计、建筑施工、后期维护和项目评价等，每一个环节都和参与者的权力、义务密切相连，必须要有相应的法律法规对之加以界定，这样才能避免矛盾，提高PPP模式的运营效率。

具体来讲，就是要对参与PPP项目的各方，着眼风险分担作出详细明确的规定，其中，因为政策规划等原因引发的风险应由政府承担。但是实际的情况是在该模式中，社会资本相对处于弱势，所以就要在相关立法中，对政府的行为进行制约，以确保社会资本的权力得以实现。同时，也可以有效地避免政府直接介入而导致PPP融资平台公司缺少自主控制权，这样就不会发生项目投资回报率低下以及在市场上没有竞争力等问题。对PPP实施立法，并将之融入国家的法律体系，对于社会资本来讲，具有增强信心的作用，可以进一步有效发挥PPP模式在融资方面的优势。

22转化政府职能与完善准入机制

在PPP合作模式中，政府是处于主导地位的，PPP模式要想成功运营，必须要对政府的职能进行转化，也就是政府要将其职能由管理向服务转化，同时，加快其社会职能向社会组织转化的步伐，把一些原本由政府承担的诸如技术、服务和协调性工作，交由社会组织办理。当然，这也绝不意味着政府可以撂担子，把所有的责任都转移给市场，政府要承担起自身应该承担的职责，通过帮助和支持，协调好社会资本中各参与方的原理和义务，成立专门的管理部门开展相关工作。

社会资本进入PPP模式，在准入机制上要进一步放宽。第一，在PPP项目中，政府和社会资本的地位是平等的，政府对准入条件应该有明确的规定，并向社会公示，确保信息对称。第二，在采用招投标方式对社会资本进行选择时，要按照公平公正、诚实守信的原则实施，尽可能地降低准入门槛，给更多的社会资本创造参与PPP项目的机会，带动项目产生更强的市场竞争力。

对于特许经营项目，要严格规范准入资格，政府在对社会资本进行选择时，同样要遵循公开、公平、公正原则，杜绝暗箱违规操作。在具体实施时，价格因素是评标的重要标准，但不是唯一标准，要采用综合评估的方式，将评标的对象扩展到多个评标标准，这样才能保障项目建设运营任务得以顺利完成。

23建立切实可行的监管机制

作为一种融资项目，PPP是在政府和企业之间开展的，对社会资本的引入，必须由严格的配套机制进行监管，通过实施具体化、标准化的监管机制，确保项目每个环节都处于监管之下、有章可循。监管机制一般包括价格、安全、退出和风险监管。

第一，价格监管就是采用价格上限制度进行定价，可以采用召开价格听证会的方法，听取社会各界意见建议。

第二，安全监管就是对每一个细小的可能引发事故的环节进行管控，将监控落实到PPP项目的全过程。

第三，退出监管就是特许经营期在到期之后，社会资本退出时应该保障相关设备和资产安全交接；实施此项监管可以保障一旦出现意外情况，可以有效地降低风险。

第四，风险监管机制。合同的制定过程中，应使合同具有适度的弹性，使合同双方在面临市场环境的变化或干扰时，可以适当增加一些弹性条款。应完善合同的风险分担机制，广泛进行市场调研，根据公共服务的性质合理确定合同期限的长短，避免合同期限太长增加政府解约和寻找新合作伙伴的难度与风险，或合同期太短造成承包商不能获得合理利润的风险。

24做好项目示范工作，提升总结学习能力

一般而言，PPP模式在不同国家的应用程度不尽相同。在工业化国家（欧洲、美洲），PPP模式主要用于教育、医疗、垃圾处理和公共建筑等公共服务领域。而在对基础设施有巨大需求的发展中国家（亚洲、非洲）而言，PPP模式则在能源、水利和公路领域得到广泛应用，以服务于该国快速的经济增长，所以较多采用服务外包等模式。在项目的示范学习工作中，政府应该了解目前各国PPP应用情况，了解多数项目失败或出现问题的主要原因。从外部环境来看，多数国家尤其是发展中国家融资市场不成熟、没有足够的法律支持也是项目失败的主要原因。因此，失败的项目，政府部门更应该加强学习。

政府管理者很多情况下都忽略了对合同治理经验教训的总结。合同制的实施都是一种学习的经历，政府应增强经验教训的总结与学习能力，积极对每次合同实施的效果进行评价，并思考在未来合同治理中如何改进不足的地方。政府在实践中要不断积累实施合同制治理的经验，从而提高合同制治理的有效性。

25履行财务监管职能，加强项目管理与评价

PPP项目从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴到提供公共服务，涉及预算管理、政府采购、政府性债务管理以及财政支出监督检查和绩效评价等财政职能。推广运用PPP模式对财政管理提出了更高要求。各级财政部门要提高认识，勇于担当，认真做好相关财政管理工作。

政府财政部门要积极做好地方融资平台公司项目的梳理，将符合要求的项目逐步转化为PPP模式，缩小融资平台公司债务规模。在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。各级财政部门要建立项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度，按照政府性债务管理要求，对政府付费或提供财政补贴的项目严格进行财政承受力论证，合理确定补贴金额，依法严格控制政府债务风险，重点做好融资平台公司向PPP项目转型的风险控制工作，切实防范和控制财政风险。

3结论

PPP 模式，是建立在政府与私人企业合作的关系基础上，有合作必然有责任的分担和权力的共享，那么从实际出发的角度，如何定义政府部门的责任，如何明确其界限是一个非常重要的环节。实施PPP模式，可以有效解决我国新型城镇化建设资金缺口大的问题，在PPP模式中，政府各部门应该各司其职，对可能存在的风险进行全面系统的管理，力促城镇化建设成为我国经济发展的新的增长点，部门要高度重视推广运用PPP模式，切实加强领导，明确职责分工和工作目标要求。要加强PPP实施能力建设，注重引进和培育专门人才，大力宣传PPP工作理念和方法，增进政府、社会和市场主体共识，营造推进PPP的良好氛围。

参考文献：

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