论人大代表“三位一体”有效履职机制的构建

郑亚男　孙严

摘要：从目前形势来看，我国人大代表的履职水平日益增强，政治参与能力显著提高，审议能力也得到了巩固，但仍有许多“不作为”现象，无法让群众满意，阻碍了人大代表有效履职的实现。而保障、激励和监督机制的构建是增进和提高人大代表有效履职不可拆分的整体。本文通过对人大代表履职的保障、激励、监督问题的现实进行总结和分析，对导致这些问题的原因进行了剖析，并有针对性地提出了关于人大代表“三位一体”有效履职机制的创新构建途径。

关键词：人大代表；三位一体；有效履职机制

当前，百姓认为人大代表未谋其面、未闻其声，通过人大代表反映情况、解决难题更是难上加难。各级人大代表是否高效履职，既影响了人民代表大会的决策执行，又影响了选民切身利益。回顾历史，全国人民代表大会制度在建设过程中过度重视人大代表的比例性和广泛性，而忽视了人大代表履职的针对性和实效性。这其中一个重要的原因是忽视了保障、激励与监督机制构建在人大代表履行职责中的重要作用。有鉴于此，对人大代表保障、激励和监督“三位一体”有效履职机制的构建是很有必要的。

一、人大代表履职的保障、激励、监督问题现实分析

（一）人大代表履职保障问题现实分析

从总体看，《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法）、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）以及相关法律对人大代表的履职保障呈现规范化、细致化和系统化的趋势，形成具有中国特色的人大代表履职保障体系。但人大代表保障体系在随着法制社会不断完善的过程中，仍旧存在着许多不足之处。

第一，存在制度保障缺陷。具体体现有：一是人大代表充分行使提议案权、质询权需要大量成本来收集信息，而现行的制度并没有对这方面进行保障。二是批评和建议权没有被法律强制保证实施。

第二，存在物质保障缺陷。因为我国人大代表履职未实现专职化，从而大多数人大代表因为本职工作，没有足够的时间和财力去调研调查。《代表法》只是模糊地规定人大代表的履职经费列入财政预算，但实际上人大代表的履职成本，大多是代表自己承担。例如：在2014年11月1日，10名深圳市人大代表郑学定、杨勤等，自己出钱在各大超市、菜市场、路边地摊等39个场所购买473个蔬菜样品交由蔬菜基地检测；2008年3月，湖南省全国人大代代表任玉奇为考察基层政治建设访问4省70多乡镇300多户家庭，行程近2万公里，花费近10万元，均自己承担。久而久之，这将导致这样一个结果：人大代表的经济条件和时间条件和有效履职相挂钩。

（二）人大代表履职激励问题的现实分析

在现实生活中，很多人大代表没有真正深入群众，深入基层，深入选区，了解民生动向，探究民情热点，因此无法实现选民意见与代表履职的有效对接。建立人大代表激励机制的好处是在倾听代表述职情况的基础上掌握其履职过程，履职成效，疏通沟通渠道，及时反馈相关意见，让选民真正参与到人大代表履职中，实现良性互动。这样能够激励更多的人大代表高效履职，将履职动力转化成为人民谋幸福的执行力。

（三）人大代表履职监督问题的现实分析

第一，对代表履职过程监督不足。我国现行《代表法》虽然赋予选民对代表的监督权，但没有规定公开代表的履职活动，结果造成监督权被架空的局面，违背了《代表法》的本意，这样可能造成选民由于不知情而放弃监督或根据只言片语、虚假信息盲目行使监督权的后果。

第二，缺乏对人大代表失职行为的制度制约。据了解，2015年5月8日，陕西某市人大代表薛某，汇集7人闯入该市民政局副局长办公室抢走换届选举推迟报告，并持报告到该市委发泄情绪。类似薛某的行为并非个案，而现行法律并没有明确界定人大代表的职权范围，致使人大代表的履职过程缺乏自律性，进而出现失职行为和职能错位。

二、人大代表“三位一体”有效履职机制的构建途径

所谓“三位一体”，是指对人大代表履職的监督、激励、保障机制的一体化。通过建立一套有效的保障、激励、监督机制，促进人大代表有效履职。一要建立保障机制，对人大代表的权利进行有效保障。二要建立激励机制，从正面鼓励引导进而激发人大代表的履职欲望和履职热情。三是建立监督机制，落实人大代表履行职务的量化考核，开展督导活动。

（一）人大代表保障机制的完善

1.推进人大代表专职化。在我国，推进人大代表的专职化是防止代表角色错位，精简人大组成结构的有效途径，在实现人大代表的专业性的同时有利于人民代表大会高效平稳的运行。建议结合我国基本国情从少数代表推广到多数代表，由局部地区推广到大部地区，循序渐进推动人大代表专职化的进程，逐步摸索出适合我国现阶段国情的人大代表专职化路径。

2.落实时间与经费保障。首先，建议建立人大代表履职津贴制度。人大代表，在履行代表职务付出劳动后，就该享有相应的职务津贴。接下来，要充分保障人大代表的履职经费。主要包括因代表履职开展调研、走访各地、考察研究过程中产生的差旅费、调研费、通讯费、资料费等。最后，建议设立人大代表的履职期制度，履职期为每年固定的时间段，在时间段内安排人大代表的履职考察和公务活动。

（二）人大代表激励机制的完善

1.建立人大代表履职档案。建立人大代表履职档案后，便于日后进行绩效评估和履职评价，将人大代表的履职透明化，公开化，客观化，公正化。据了解，为激励人大代表的有效履职，陕西省西安市人大常委会经过充分地调查研究，编制人大代表履职《记实手册》，发给全市568名人大代表。《记实手册》主要内容包括代表履职活动记录、提出议案记录、批评和意见、考察活动记录，闭会期间视察情况记录等，能够全方位地激励人大代表更好地履职。

2.营造激励、宣传先进的氛围。除了建立激励机制外，还要营造激励、宣传先进的氛围，具体做法有：一是要通过电视、广播、微信、微博等多种媒体，将代表的事迹传播到人们的生活中，让人大代表走进群众，为人民发声。二是积极宣传报道人大代表履职先进事迹，鼓励更多的人大代表在“其位谋其职”。三是定期召开人大代表工作经验交流会，分享履职经验，交流履职意见，取长补短，共同提高，在及时表彰做出成绩的代表的过程中激发调动其积极性。

（三）人大代表监督机制的完善

1.加强人大代表履职进程监督。履职进程监督的有效途径是增加监督的形式和监督的程序：一是实行代表公示制度。在选区建立公示栏，上传代表的个人资料，除姓名、联系电话外，还应包括该区履职事迹。二是定期建立人大代表阶段履职目标。三是实行述职评议制度。人大代表定期向选民和人大常委会报告履行情况并接受民主评议，强制规定每位代表在任期内至少有一次述职，实行年终述职制度。

2.实行责任追究制度。职务和权力，责任和义务是人大代表履职过程中同时并存的角色。责任包括行政责任及刑事责任。实行人大代表责任追究制度，能够有效防止人大代表利用职务便利进行经济犯罪或渎职犯罪，从而避免悲剧的发生。

三、结语

通过构建保障、激励、监督“三位一体”有效履职机制，能够实时了解、有效掌握人大代表的履职活动，增强人大代表的履职认识和履职热情，进而更好地维护选民的利益。结合公共监督、保障内容更新、激励制度出台，建立起相应问责通报制度、奖惩淘汰制度，及时排除不合格、不作为的人大代表。在维护全国人民代表大会和地方各级人民代表大会权威的同时，保证了人大代表的总体素质和履职质量。各级人大代表要不断提升自身的充分履职意识和高效履职能力，为我国政治文明建设进程贡献自己的力量。（作者单位：河北经贸大学）

参考文献：

[1]蔡定剑.中国人民代表大会制度[M].北京：法律出版社，2003.

[2]胡燕平.服务代表履职更好的发挥代表作用[J].上海人大.2013，4.

[3]席文启.代表该如何履职（下）[J].北京人大.2013，4.