自贸区建设的战略意义及其发展趋势研究

2015-05-30田惠敏熊超田天

中国市场 2015年48期

田惠敏熊超田天

摘要：从自由贸易区与自由贸易园区两个概念的区分入手，对自贸区的概念进行了分析。认为自贸区的布局在应对美国主导的TPP和TTIP协议、探索中国未来改革开放的路径与以物流为导向，发展国际贸易和推动就业方面有着重要的战略意义。国内的自由贸易园区制度创新应该从金融改革、负面清单管理和监管措施三个方面着手。国内自由贸易园区未来发展趋势应该在建设经验成熟之前，控制自贸区规模；自由贸易区的建设是改革高地，不是政策洼地；要契合“一带一路”等国家战略。关键词：自由贸易试验区；改革开放；全球化DOI：1013939/jcnkizgsc201548111

一、自贸区的概念自由贸易区，简称贸易区，有两个本质上需要区分的概念：FTA（Free Trade Area）和FTZ（Free Trade Zone）。

（一）自由贸易区（Free Trade Area，FTA）

自由贸易区是指两个以上的主权国家（或地区）就贸易开放、减免关税、取消保护措施等签订双边或多边的自由贸易协定，从而促进商品、服务和资本、技术、人员等生产要素的自由流动，实现优势互补，促进共同发展。2015年6月我国同韩国和澳大利亚签订的自由贸易协定就属于FTA。截至2015年10月8日，中国已签署自由贸易协定19个，涉及32个国家和地区，分别是中国与东盟、新加坡、巴基斯坦、新西兰、智利、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛、瑞士、韩国和澳大利亚的自贸协定，内地与香港、澳门的更紧密经贸关系安排（CEPA），以及大陆与台湾的海峡两岸经济合作框架协议（ECFA）。除韩国、澳大利亚以外，相关自由贸易协定均已实施。（二）自由贸易园区（Free Trade Zone，FTZ）自由贸易园区是指由单个主权国家（或地区）为降低国际贸易成本，促进对外贸易和国际投资的发展，在自己境内某特定区域实施海关保税、免税等特殊监管政策。同时也是一个境内关外的地区概念，货物运至其中，可以在保税状态下进行加工、存储、展览、改装、分类、混合，并根据需求完税后运入关内或免税运出境外。当前，在我国设立的上海、天津、广东、福建四个自贸区就属于FTZ。本文主要针对FTZ（Free Trade Zone），也就是自由贸易园区（国内目前阶段又称为自由贸易试验区，以下简称“自贸区”）进行分析。

二、自贸区布局的战略意义本部分从以下三个方面来分析。

（一）应对美国主导的TPP和TTIP协议美国近些年主导TTP（跨太平洋伙伴关系协定，这是一个包括美国、日本等12国在内的环太平洋经济体贸易协定，但将中国排除在外）和TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协议）这两个跨地区多边贸易合作体系的建设，并开始发挥战略性的作用。这一方面利用知识产权、劳工权益、环境保护等方面更为严格的规定边缘化中国，削弱中国在国际贸易体系规则的制定话语权，防止亚洲出现以中国为主导的一体化格局；另一方面，利用自身在产业优势和资本运作等方面的优势，主导亚洲的贸易规则，从而通过经济手段渗透到亚洲国家的政治、军事等核心领域，遏制中国崛起。四大自贸区分布图图片来源：亚洲财经（左）；新华社（右）近期，TTP和TTIP开始逐步取得实质性进展，在2015年10月5日，TTP的12个谈判国在美国达成基本协议，同意在投资及知识产权等广泛领域统一规范，而在TTP达成后，欧盟特提出将在10月发布新的欧洲贸易战略，同时还将重启TTIP谈判。长期来看，中国不加入其中，会被边缘化，加入其中，就承认了美国在亚太贸易体系中的主导地位，这就像当年中国加入WTO一样，虽然获得了一定的发展，但却受制于美国的不平等规则，处处受其辖制。如今美国重返亚太，中国和平发展将面临很多的刁难和阻碍，这种情况下，更不能放弃在亚洲经济上的话语权，那么自行发展自由贸易区，大到多边的FTA（目前，中国已签署自由贸易协定19个，涉及32个国家和地区），小到国内的FTZ以及其涉及的“一路一带”建设，都是一个以攻为守的选择，能够通过积极参与国际投资贸易事务，逐步获得话语权。

（二）探索中国未来改革开放的路径目前形势下，一方面是随着世界经济形势和环境的变化，中国国内经济结构存在的体制机制问题日益显现，经济进入新常态后面临转型的需求；另一方面中国身处经济全球化浪潮中，又是全球第二大经济体，与世界各国在政治、经济等领域与国际社会的联系日益密切。这两方面的客观情况要求我们进一步深化改革开放，在产业转型的过程中，维持中国经济的快速发展。但是，在这个过程中，如何发挥中国经济的作用，以及如何进一步发展，需做一些尝试，这便是国内自由贸易试验区设立的背景。自由贸易试验区虽然直观上看是为了推动贸易投资的自由化、便利化、国际法治化，但其核心是制度创新。这表现在三个方面：一是以开放的姿态与国际经济运行规则接轨，适应高程度的自由化、市场化的经济；二是以开放促改革，要处理好开放型经济体系，就需要在金融、法律、监管审批以及其他制度上进行突破和调整；三是经济转型，通过自贸区这个平台，运用市场配置资源的规则，调整经济结构，将产业中心高耗能低收益的制造业转向高端制造和服务业等绿色经济领域，从而促进经济结构转型。简而言之，就是要在推进改革和提高开放型经济水平的方面，形成可复制、可推广的经验，进而发挥示范带动、服务全国的积极作用，促进各地区共同发展。

（三）以物流为导向，发展国际贸易和推动就业境内关外的优势使得自贸区适合作为国际贸易航运的中转站，以往上海缺少的条件就是自贸区这个境内关外的一片地方，成为国际贸易航运的中转站，就意味着货物的交割以及庞大的现金流（新加坡就是最好的例子，作为国际物流中心，其每年的期货交割金额就超过2万亿美元），有了现金流，就能迅速带动金融、商业和服务业的充分发展，成就国际金融中心和商业中心，进而拉动其他相关产业（例如建筑业、水泥、钢材、土方、市政、商业、教育、服务等）的发展，全面的改善就业情况，以上海自贸区为例，上海目前一个保税区就能提供近28万就业机会，而且随着自贸区的发展，其对于促进就业和国民经济增长将发挥更为显著的作用。另外，自贸区的发展能够推动上海成为国际金融中心和国际贸易中心，并依托强大的物流中转站的平台，增强在大宗商品定价权和资源配置方面的话语权，这一点极具战略意义。三、国内四大自由贸易园区的定位2015年3月1日起，全国人大常委会授权国务院在中国天津、广东和福建三大自贸区，以及扩区后的上海自贸区暂时调整相关法律规定的行政审批的决定将正式实施。自此，中国第一、二批自由贸易区得以确定，形成了从南到北的自由贸易区建设格局，并各自有着不用的优势和定位：（一）上海自由贸易试验区上海自贸区是中国第一个自贸试验区，除了原有的上海自贸区外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区、洋山保税港区（岛屿）以及上海浦东机场综合保税区5个海关特殊监管区域2878平方公里的原有面积，还包括于4月27日正式揭牌的陆家嘴金融片区、金桥开发片区、张江高科技片，3个片区的面积分别为3426平方公里、2048平方公里和372平方公里，共计12072平方公里。在功能上，各分区各有侧重，如扩容的3个新区当中，陆家嘴金融片区以金融业为主，金桥开发区片区以发展高端制造业为主，而张江高科技片区则是上海贯彻落实创新型国家战略的核心基地，集中了大量高新技术企业，这一领域恰好是上海自贸区此前的短板。上海自贸区的创立具有开创性的意义：立足于深化改革开放，定位于国际化。其核心便是打造国际金融中心和国际贸易中心，将中国资本引向国际，争取参与全球资源配置的话语权。具体而言，上海自贸区的建设可以促使上海成为国际贸易集散地，从而就有了大宗商品的交易和大量本外币的进出，促进自由贸易和金融的改革，尤其是资本项目的开放。同时，在此基础上建立的各类大宗商品的交易市场，能够使中国在全球资源配置和定价方面具有不可替代的话语权。另外，上海自贸区的建设有利于泰国克拉运河的开通，这对于削弱马六甲海峡的作用，减少战时石油供应被切断的威胁，这与丝绸之路经济带的能源供应作用相呼应。

（二）第二批自贸区——天津、福建、广东自由贸易试验区对于天津、福建、广东三个自贸区，下文将逐一进行分析。

1天津自贸区天津自贸区于2015年4月21日正式挂牌，涵盖天津港片区（含东疆保税港区10平方公里，总面积达30平方公里）、天津机场片区（含天津港保税区空港部分和滨海新区综合保税区共296平方公里，总面积达431平方公里），以及滨海新区中心商务片区（含天津港保税区海港部分和保税物流园区共4平方公里，总面积达468平方公里）3个片区，共计1199平方公里。天津作为京津冀一体化战略和环渤海经济圈的重要组成部分，是北方经济中心的重要门户，也是北京经济转型的关键，其自贸区的建设定位于发展离岸金融和融资租赁，促进京津冀协同发展、与中韩自贸区的对接以及推动环渤海经济圈的产业结构调整。自成立以来，天津自贸区各功能区获得了较快的发展。天津港东疆片区积极开展融资租赁业务创新实践，探索保税租赁、单一项目公司租赁、离岸租赁等近30种全国领先的创新业务模式，截至2015年6月底，共完成505架飞机租赁业务，71艘国际航运船舶、8座海上石油钻井平台的租赁业务，租赁资产总额累计达4000亿元人民币，成为全国租赁资产最集中的区域。天津机场片区和滨海新区中心商务区在金融创新方面也有了一定的发展。

2福建自贸区福建自贸区于2015年4月21日正式揭牌，涵盖福州片区（43平方公里）、厦门片区（4378平方公里）和平潭片片区（3126平方公里）3个片区，共计11804平方公里。福建自贸区距离台湾最近，其定位侧重于两岸的经贸合作，并以此扩大两岸之间在产业互补、投资、文化等方面的合作与交流。此前，两岸经贸合作主要是由两岸经济协议谈判（CEFA）推动，但台湾地区的政局变化对此造成了负面影响，在这个背景下，两岸经贸合作须由厦门自贸区来推动。从战略规划上来看，从2011年国务院批复并开始打造以福建为主体的新的经济增长极——海峡西岸经济区开始，其定位便是：①两岸人民交流合作先行先试区域；②服务周边，发展新的对外开放综合通道；③东部沿海地区先进制造业重要基地；④重要的自然和文化旅游中心。这些都为自贸区服务于两岸经贸合作奠定了良好的基础。另外，福建自贸区也将成为新海上丝绸之路的重要节点，福建省本身即是海上丝绸之路的主要发祥地之一，其泉州港、福州港、漳州港都在不同的历史时期对海上丝绸之路的发展发挥了重要作用。如今，在自贸区经贸发展需要的推动下，港口等基础设施建设将得到进一步的发展，同海上丝绸之路沿线国家和地区在港口、码头、航线等方面的合作也将得到进一步的深化。可以预见，福建将逐步成为21世纪海上丝绸之路的重要交通枢纽。‘

3广东自贸区广东自贸区于2015年4月30日正式揭牌，涵盖广州南山新区片区（含广州南沙保税港区706平方公里，总面积达60平方公里）、深圳前海蛇口片区（含深圳前海湾保税港区371平方公里，总面积达282平方公里）、珠海横琴新区片区（总面积达28平方公里）3个片区，共计1162平方公里。因为广东是中国的南大门，而广东自贸区对内临近港澳，对外面向东盟，所以广东自贸区的定位应该是在经济上与港澳接轨，促进贸易自由化，以及金融、科技和服务业等方面的创新和发展，同时对接中国-东盟自贸区和新海上丝绸之路的建设。在整个广东自贸区的定位设定中，总方向都是服务港澳、对接港澳的。但具体来说，南沙、前海、横琴又各有不同。其中，南沙新区是要打造成为粤港澳全面合作示范区；前海是要打造成为粤港现代服务业创新合作示范区，更多的是发展以跨境人民币创新为核心的现代服务业，来支持香港的繁荣稳定；而横琴则是要建设成为粤港澳紧密合作示范区，“三者定位各有侧重，互补错位发展。

四、国内自由贸易园区探索的制度创新2015年3月24日，中共中央政治局召开会议，审议通过了广东、天津、福建自由贸易区园区总体方案，进一步深化上海自由贸易试验区改革开放方案，表明自贸区的总体改革方案得到认可，自贸区的挂牌时间临近。对此，笔者认为，自贸区的建设在具体实践中，是以投资贸易自由化、便利化、国际法治化为基础，进而推动各相关行业的改革和前进。所以围绕投资贸易这三个方面进行的制度创新进行了总结和分析。

（一）金融改革在这一段时间，自贸区，尤其是以国际金融中心定位的上海自贸区，围绕人民币资本项目可兑换、个人境外投资、人民币跨境使用、利率市场化和金融市场准入、离岸金融等进行了相应的制度创新，其先行先试的作用也取得了实质性的效果，比如央行行长周小川2015年3月22日就表示人民币资本项目可兑换年内有望实现。笔者认为这些制度创新，会起到三个方面的作用：一是推动人民币国际化进程，使得人民币在国际贸易和投资市场上的使用更加的自由和广泛；二是推动国内金融服务业的开放，民营机构和外资的进入会丰富当前已有金融市场的产品和业务，在竞争和相互学习中，积累进行国际资本运作的经验，从而提升国内金融市场在优化资金配置和应对国际资本运作的能力。三是引导金融资本更多地服务于实体经济，金融体制的创新，给国内外资本提供了公平开放的投资平台，而在市场经济中，这些资本会投向符合国家发展战略，具有广阔发展前景的领域，比如环保、教育、医疗等领域，以及大数据、云计算、平台化、移动化等科技领域，从而推动自贸区产业结构的转型，其发展成果可以加快其他地区的转型步伐。

（二）负面清单管理负面清单管理，是2013年由上海自贸区进行的一项根本性的制度创新。负面清单管理是一种关于外商投资准入的管理措施，清单内列明对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等不符的准入措施，其基本的原则在于：“法无禁止即可为”，凡是没有被列入负面清单的产业类别，外商投资均可进入。如此，一方面可对接国际规则，有利于我国更好地融入到国际贸易体系；另一方面，为产业转型和创新提供了公平合理的投资环境。同时，负面清单管理作为上海自贸区的创举，也将应用到其他的自贸区建设中，预计在2015年上海、广东、天津、福建四个自贸区将使用同一张负面清单，个案管理作为补充，该清单正在由发改委制定。目前，负面清单只有130项，预计2015年的清单条目将更少，这大大提高了自贸区投资贸易的发展，但也在很大程度上考验着监管者的监管水平和风险控制能力。

（三）监管措施如上面所提及的，开放型经济体系的建设，需要相应的监管水平和风险控制能力。目前，我们正在从自贸区的建设中积累经验，进行制度创新和完善，在贸易方面采取“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”的监管原则。借鉴国际经验，在海关、检验检疫、海事等方面推出了60多项监管创新措施，利于商品和服务的流通。在金融监管方面，“一行三会”和中国人民银行已对境内外资本的流动进行更为全面的监管。监管制度的改革中，最受到关注的，是事中事后监管，因为这一方面这表明政府简政放权的态度；另一方面表明政府将更为倾向于对过程的管理。这种监管模式，既为新产业和新业态的发展创造宽松的投资环境，促进自贸区投资贸易的发展，又能够有效地控制风险，提高建设项目的质量。

五、国内自由贸易园区未来的发展趋势

笔者认为，国内自贸区未来的发展趋势取决于它的战略意义，总结前文的观点，未来自贸区要实现两个战略目标：一个是中国形象国际化；另一个是深化改革，促成经济结构转型。当前国内自贸区仍然处于初期试点阶段，因此目前成立的自由贸易园区也称为自由贸易试验区，其意义就在于探索可以复制的经验，总结教训，进而实现它本身的战略意义。所以，笔者认为，国内自贸区未来的发展趋势应该是围绕这两个战略目标，以点带线，以线带面，融入国家发展的战略布局，而其建设应该会把握三个原则。

（一）建设经验成熟之前控制自贸区规模

当前自贸区建设处于试点阶段，是在风险可控的前提下，探索进一步深化改革，对外开放的路径。如果在没有总结经验教训，获得相对成熟的经验之前，就开始广泛的推行，那么不仅失去了试点的意义，而且容易在投资贸易国际体系的建立、制度创新方面出现问题。自贸区的探索范围覆盖我国新型国际投资贸易规则的制定、金融业务和产品的创新，以及监管措施的完善等领域，其影响深远，所以需要经过实践和时间的检验。因此，笔者认为在当前阶段（国家给自由贸易试验区的试验时期是3年），国家会控制自贸区建设规模，也就是说对于第三批自贸区的建设，一方面短时间内不会推进，另一方面即使按照先行先试的理念，推行数量有限。

（二）自贸区的建设原则是改革高地，不是政策洼地

笔者认为，自贸区在全国全面推广之前，其建设原则都将会是改革高地，而不是策略洼地。究其原因，在于当前自贸区的定位是建设开放型经济体系，推进体制机制创新的先行标兵。换言之，自贸区是有全局使命的，是要总结进一步深化改革开放的经验，并推广至全国的。如果自贸区只是政策洼地，那就具有区域性和独特性，即使这个地区做得好，也只是停留在政策上，这样既没有打开局面，也没有全国推广的可能，不符合国家战略意愿。对比国内当前已有的四大贸易区，则会发现他们都具有自己的优势，即或多或少都是新产业和新业态发展到一定程度，贸易和金融市场相对繁荣，与国际市场联系紧密的地区。之所以有这些共同特征，在于这些条件有利于推进密集型制造业向高端制造业和服务业转型，资本市场和贸易领域的改革以及行政体制上的改革——而这无一不是和深化改革开放的战略目标有关。由此，我们看到，未来自贸区建设依然会是以能否成为改革高地为依据。

（三）契合一带一路等国家战略

“一带一路”构想与自贸区战略有着紧密联系，加强彼此间的有机对接和战略联动，将为我国新一轮对外开放提供有力支撑。在推动二者的联动过程中，必须合理安排政府与市场的定位。2015年3月24日召开的中共中央政治局会议中也提到，自由贸易试验区“继续以制度创新为核心，贯彻‘一带一路建设、京津冀协同发展、长江经济带发展等国家战略，在构建开放型经济新体制、探索区域经济合作新模式、建设法治化营商环境等方面，率先挖掘改革潜力，破解改革难题。”由此，我们可以看出是否契合“一路一带”等国家顶层设计也应该是国家未来建设自贸区的主要原则之一。

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