PPP模式下我国政府在公共项目中的职能与定位

艾昕

[摘 要]20世纪80年代以来，PPP模式在世界各国和地区的基础设施建设领域得到广泛的应用。在世界各国寻求政府行政管理体制改革、提高公共服务效益的背景下，主张私人资本进入公共项目的PPP模式在全球范围内得到进一步发展。政府一直是公共项目的投资者和管理者，同时也是行政管理体制改革的发起者与监督者。文章就PPP模式下政府在公共项目中的职能与定位进行探讨，并对主要的问题给出相应的对策和建议。

[关键词]PPP模式；政府职能；公共项目

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.46.022

在政府提出吸引并鼓励私人部门进入公共设施项目投资的背景下，随着我国政治体制改革的深化、基础设施建设需求以及政府财政紧缩的压力不断扩大，我国公私合伙制（PPP）得到了快速的发展。本文对PPP模式的定义参考国内学者王灝对PPP的广义定义，即泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。

1 国外发展较为成熟的PPP模式

随着社会的发展，最初为了解决政府财政紧缺的问题而发展起来的PPP模式，目标逐渐变为提高公共服务质量和效率、寻求经济效益和社会效益的统一，并在国外发展得日趋完善。

自20世纪70年代末始，英国开始推行民营化，私人部门开始广泛参与基础设施建设项目。1992年，英国财政部正式提出采用PFI（Private Finance Initiative）模式将私人部门引入到公共项目中。目前，基于PPP 模式的投资项目已经贯穿英国政府活动的各个领域。英国财政部是PPP的主管部门，财政部下属的英国基础设施局（Infrastructure UK，IUK）全面负责PPP工作。在地方政府层面，英国财政部与地方政府协会联合成立了地方合作伙伴关系组织（Local Partnerships），独立于财政部，以市场化的方式进行投资。英国PPP模式取得成功的关键是做到了权责明晰、重视绩效、流程标准化，同时，为了提高项目的成功率，在选择项目时确定了项目重点和优先顺序，使资源配置最优化，并且定期审核机制和仲裁机制也在不断完善。

澳大利亚于20世纪80年代开始在基础设施建设领域运用PPP模式。成立了全国性的PPP单位，即澳大利亚基础设施局（IAU），负责全国各级政府基础设施建设需求和政策。其PPP模式的特色在于：首先，对PPP项目的选择具有明确的标准，并建立了严格的审计和绩效评级机制，从法律上保证了私人利益的实现，即私人部门有权在政府违法操作时进行起诉，维护自身权益。其次，在项目实施过程中引入联合体发起人，对服务实行全面综合管理，确保在项目的各个层面上的管理方法都符合高质量服务标准。最后，政府采取主动让利和审核通过立刻付款两种方式鼓励私人部门进行投资，极大地推动了项目的发展。

20世纪90年代末，公私合作模式被引入日本，并通过借鉴英国的PFI模式得到快速发展。在此期间，日本相继建立了PFI推进委员会、日本PFI、PPP协会等专业机构管理基础设施建设项目。日本PFI主要由地方政府（Local Government）推动，有大约75%的项目是由地方政府执行；收入来源主要是政府部门供给，少部分由使用者付费；在PPP模式的选择上大多选择BTO而不是被其他国家广泛应用的BOT，前者面临着课税的问题，综合体现了日本“强政府”的固有观点。同时，日本PFI项目的采购方式主要以公开招标和邀请招标为主，在一定程度上保证了项目的透明性与公平性，降低了内部腐败发生的可能性。

在建立政府PPP机构、健全PPP模式的相关法律、鼓励民间咨询机构的发展等方面均有所成就，值得我国借鉴。国外大部分国家都没有关于PPP项目的专项法律法规，通常采取在透明的环境下，以实现经济效益与社会效益最大化为原则，通过相关的政府采购法律和财政部的相关规范进行规范调整，确保 PPP模式得以成功运用。我国可积极借鉴其他国家对PPP模式的探索与应用中的成功经验，并认真总结其运行过程中的失败教训，为我国PPP模式的项目管理体制建设做好准备，发展出一条符合中国国情的“中国式PPP模式”。

2 在PPP模式中我国政府的职能履行现状

PPP模式下的参与方主要有政府、私人部门和公众。公共项目不同于私人部门的盈利项目追求利润最大化，而是追求公共利益的最大化，实现共赢。在此模式下，私人部门的活动空间是由政府设定的，政府居于主导地位，可以发挥主动作用。

从20世纪80年代中期开始，我国就在一部分公共事业，如公共交通、污水处理、道路、桥梁等中加入了私人部门的投资。总体来看，国内对于PPP的认识在不断提高，并逐步在更多的公共项目领域加以尝试。PPP模式对于提高我国基础设施建设的效率，减轻财政压力的成效初显，但仍处于起步阶段，需要后期的不断探索与运用。

从管理机构上看，中国财政部目前已成立政府和社会资本合作中心，并由国家发展和改革委员会承担PPP模式推广的监管职能。但在PPP模式推广中，两者分工不清，在具体工作中存在职能交叉问题，造成PPP监督管理机构的独立性不强、权责不清等问题。同时，政府部门作为直接投资者和经营者，承担投资风险的同时又担任监管者和调控者，负责稳定国内的政治和经济环境，这很容易使政府在具体的工作中产生混淆。

从法制建设上看，历年来，中国政府出台了多项鼓励和引导私人部门进入公共服务领域，促进政府部门和私人部门合作的政策文件，2013年以来更是密集出台了一系列政策，并且成立了政府和社会资本合作中心，大大加速了PPP模式在中国的发展。但总体来看，我国关于PPP模式的相关法律法规还不完善，存在地区化、稳定性较差、法律阶位低、缺乏权威性、内容上概括性太强、缺乏针对性等问题。

从政府管理观念看，我国政府仍难以摆脱对公共项目全权负责的固有观念，私人部门发挥管理、技术以及人才等优势的空间较小。PPP项目实施的初衷并不是简单地发展新型基建新项目融资形式，而是促进政府职能转变。政府管理观念的转变和对PPP模式的正确理解是PPP项目成功的关键因素。我国政府应当尽快完成管理观念的转变，即由公共项目唯一的决策者与投资者，转变为与私人部门合作的参与者和监督者，给予私人部门充分的自主权。

总体而言，我国政府在PPP模式中管理机构分工有待明确、法制建设仍需健全、管理观念亟待转变，政府内部腐败、职能失效的情况时有发生，对于适合我国的PPP管理模式还有待探索。

3 完善我国政府在PPP模式中的职能与定位

下面针对我国政府在PPP模式运作过程中出现的薄弱环节，提出几点改进建议。

3.1 加强法律法规的建设

完善的法律法规和有力的政策支持是PPP项目成功的关键因素之一。我国PPP模式法律和制度制定的研究较少，公私合作方面的立法明显滞后于实际工作的需要。政府在制定相关的法律和政策法规时，应注意新旧制度的一致性和连贯性，全面涵盖PPP项目所涉及的领域，保证项目的稳定性和灵活性。

3.2 完善风险分配机制

风险的分配与承担是PPP模式实现的核心要素。在实践中应该协调好私人部门逐利性与公共项目公益性两者间的关系。原则上，风险应由最能控制风险发生的一方承担，属于经营活动自身产生的，如建设风险、经营风险等，由私人部门承担，而超出投资者控制范围的风险，如法律风险、利率风险等，则应由公共部门独立承担，或由公私双方通过平等协商共同分担。同时，对风险的承担应该设有上限，并引入风险补偿机制来平衡风险与收益。

在对待不同领域的项目上，应对该领域的特征加以挖掘，选择合适的实施方式来分配风险，具体可分为BOT、“BOT+政府补助”、“BOT+政府股权合作”三种形式，分别适用于经济效益好、经济效益不好但通过政府补助能达到收支平衡或微盈利、经济效益差的BOT项目，力争做到“对症下药”。

3.3 对私人部门进入PPP项目提供支持

推广PPP模式并不意味着政府完全退出基础设施领域，不是简单的“国退民进”，而是与私人部门共同合作来提高公共服务的质量和效率。当前，私人部门进入基础设施领域时，仍然存在一些不切合实际的技术条件、人员资格、注册资金等实际门槛，在与外国投资者的竞争中常受到不公平的待遇，严重制约了国内私人部门参与PPP项目的意愿和能力。

针对上述情况，政府应当认识到PPP项目的复杂性和长期性，在确定自身职责的前提下，深化行政管理体制改革，从根本上实现政企分离，使得私人部门真正起到作用。在此基础上，政府可以继续出台优惠的特许权政策，比如允许投资者进行广告、商业及房地产的开发，进一步扩大投资者的盈利空间。

3.4 审批程序优化，保证项目的可持续性

公共部门应当简化审批程序，提高项目资源利用的有效性，减少行政审批周期，审慎核准项目，建立一个简洁有效、明确合理的项目执行方案。同时，在项目有效期内，应充分发挥政府的调控与监督职能，积极稳定相关政策与法规的可持续性，在外部环境发生变化时及时调整项目的性质或规模，避免由于政治原因导致的项目终止甚至取消。

3.5 完善信息披露制度，使投资机制公开透明

首先，政府在做好项目储备和筛选工作的同时，及时向社会公开发布项目信息，并如实披露项目有关风险；其次，采用招标、竞争性谈判等竞争方式公开透明地选择私人部门，通过打分机制将信用状况良好、融资实力较强的私人部门甄选出来，避免“走后门”的情况发生；最后，省级人民政府授权的相关部门、事业单位等机构作为PPP项目的实施方案制定主体，必要时应充分听取社会公众和专家意见，做到全民参与，民主制法。

3.6 加强监管，保证将政策落到实处

政府应完善投资项目管理和监管体系，将所有涉及的利益相关方纳入监管的范围，重点防范内部腐败，建立一个适合项目长期发展的程序和相应的监管规则，并进一步建设项目有效期内的风险追踪和调控机制，做好项目跟踪服务，依法开展检查、验收和责任追究等活动，建立健全私人资本投资公共项目的信用记录，充分发挥政府作为管理者和监督者的职能。

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