转基因食品标识的政府规制

易斯怡

摘 要：随着转基因生物技术的迅速发展，转基因食品在我们的日常生活中越来越常见。有关转基因食品对人体健康、生物多样性和环境安全等是否会产生负面影响的争论也一直没有停息。正是由于这种安全风险的不确定性，对转基因食品进行标识成为世界各国对转基因食品进行规制的一项制度。对我国转基因食品的标识管理现状进行分析和对政府规制工具进行选择，有利于进一步完善转基因食品标识的政府规制。

关键词：转基因食品；标识制度；政府规制

一、转基因食品潜在风险

顾名思义，转基因食品即是以转基因作物为主要原料加工而成的食品。转基因作物的出现不可避免地采用了一些发展时间并不长的科技手段，将某些生物的基因进行了转移，从而改变了原产物的某些性质。[1]从日常生活的角度来看，转基因食品往往更具有优越性。例如，我们平时在市场上见到的转基因玉米，就比普通玉米颗粒更为饱满，保存时间也更长，更进一步来讲，转基因玉米在种植过程中抗病性也较普通玉米更强。由于转基因技术人为地改变了生物的稳定基因结构，因此仍存在一些不确定因素。转基因食品与一般食品相比，具有较大的不同，它主要有以下特征：

（一）危害的不明确性。针对一般食品来说，由于发展时间足够长，相关研究也十分充分，所以一般食品安全产生的危害往往能更早更明确的被预见。即使发生了具体的危害结果，也能基于过往经验，更有效的应对。因此，一般食品在食品安全角度对人类的影响更小。反观转基因食品，由于人类对转基因技术的把握尚不充分，转基因食品安全的危害将是潜在的、不确定的。

（二）可能发生的危害后果严重。由于转基因食品往往改变了原作物的基因组成，一旦发生损害结果，其危害往往是不可逆的。不仅仅会重挫区域生态环境，更会对人类的生存产生不良影响。

（三）法律保障的特殊性。基于上述特征，转基因食品安全的法律保障要区别于一般食品安全，要更加注重风险预防。因此，更应确立严格的法律制度。其中，转基因食品标识制度不可忽视。

二、我国转基因食品标识制度存在的问题

近期曾引发较大关注的关于转基因食品标识的法规是国家质量监督检验检疫总局2009年修订的《食品标识管理规定》，该规定明确凡是属于转基因食品或者食品中含法定转基因原料的，都必须依规定标注中文说明在其标识上。不少公众误以为我国对转基因食品标识的规制近年才开始，而事实上我国对转基因标识的规制早在2001年便已开始，对转基因食品的研究和规制则可以追溯到更前。对转基因食品标识制度具有里程碑意义的法律是2006年11月1日起實施的《农产品质量安全法》。这是第一次明确在我国现行法律体系中出现了转基因生物食品的标识制度的提法；此后，对转基因食品标识的规制进入更细致清晰的阶段。从立法层面而言，毫无疑问，我国已经明确建立了转基因食品标识制度。但是，由于转基因食品的特性和转基因食品市场的不断发展，当前对转基因食品标识的规制制度仍存在不小进步空间，许多重要问题亟待解决：

1、标识内容混乱

卫生部第28号令仅仅规定了“应当使用规范的中文汉字标注”，没有详细要求，其他法律法规也未对转基因标识作更细致详尽的要求。当前，我国对转基因食品的标识内容要求还比较简单与粗糙，许多关于转基因食品中具体成分的信息没有要求标明。比如对转基因食品中的转基因成分比例、转基因原料具体情况以及对新的营养和功效等基本情况的说明。这种管理上的缺陷容易导致信息不对称，难以保障消费者的知情权和选择权。

2、法规的调整范围有待扩展

根据2002年颁布管理办法的规定，我国目前仅有五类十七种产品被纳入到转基因食品标识管理的生物目录中，许多常见品类的产品不在此范围内。这个转基因食品标识目录的覆盖范围相较于庞大的转基因食品市场而言明显是不够的，无法实现规制目标。例如，我国现行法律法规规定大豆种子、大豆、大豆油、豆粕需要标识，但对许多大豆制品如豆浆、腐乳、酱油等没有要求，这就会造成管理上的漏洞。

3、消费者认知度低

很多人对转基因食品究竟是否安全很困惑。转基因产品对人体健康的短期、直接危害并不明显，但间接效应仍不确定。作为风险承担者的公众，对转基因食品的态度较为保守。不少调查表明，消费者对转基因技术及转基因食品缺乏了解，对转基因食品的接受度受到很大影响。部分公众对转基因产品产生的不信任心理正是公众参与不足的后果。

4、相关管理制度缺位

从法律上而言，我国已经初步建立了转基因食品标识规制的管理框架，也已经对转基因食品标识规制的重要性有所提及。但遗憾的是，转基因食品标识的规制还没有较为清晰明了的管理原则。管理原则的缺失导致我国目前转基因标识管理目标不明确。此外，无目标的管理也造成管理成效评估上的困难，尽管已有某些转基因食品标识的管理制度，但这些制度的实际运行效果如何难以得出定论。除此之外，转基因食品的研究在我国本就起步较晚，对转基因食品标识的规制就更加缺乏经验。因此，一些已在国际上推行时间较长且有较显著效果的管理制度还未能在我国推行并发挥积极作用。这也影响了我国转基因标识规制制度的整体运行效果。

三、外国转基因食品标识的规制

转基因标识规制的一个难点在于，转基因技术出现的时间不长，技术上仍存在不少不成熟之处。而且转基因技术的推广时间也较为短暂，即使是在科学界，对转基因食品的争论都不曾休止。关于转基因食品对人体是否会造成危害，以及这种危害究竟在何种条件下、什么时间可能出现都不确定。基于这种科学技术上的不确定性，以及转基因技术发展程度的差异性，各国都会综合考虑本国国情和法律法规现状，采取不同的管理模式。目前世界上对转基因的管理大致可分为三种类型：

（一）强制标识制度

采用该制度的代表为欧盟。欧盟遵循风险预防原则，对转基因食品的管理规定较为全面。风险预防原则提出的目的是在环境急剧变化的背景下，保护生态环境，应对环境恶化给人类生存带来的挑战。风险预防原则的核心理念是：（1）风险预防原则的目的是处理科学不确定问题；（2）环境风险的危害被怀疑已经达到一定程度；（3）政府不能因为风险尚具有不确定性而不采取行动或者拖延采取行动，这种不行动或者拖延采取行动的行为从法律角度而言至少是非正当的。[2]当采取预防原则审查一项新产品时，总是侧重于其可能引发的破坏与危害，避免过于强调一项产品的收益与优势，这样的审查偏向能更有效地规避高新技术可能隐含的巨大风险，避免技术失控而给生态环境和人类造成不可逆的负面影响。欧盟对转基因食品的规制正是基于这一原则。尽管包括“世界卫生组织”（WHO）、“经济合作与发展组织”（OECD）和“联合国粮农组织”（FAO）在内的权威组织的研究报告，甚至欧盟自己的科学调查都表明目前上市的所有转基因食品是安全的，欧盟仍然认为：科学是存在局限的。全面评估转基因食品所需的完整数据要等待多年方可获得；现阶段针对转基因食品的科学研究得出的结论具有某些不确定性，而政府必须提前采取预防措施，不能等到损害结构发生后才采取行动。因此，欧盟对采用转基因技术生产的食品从最初的阶段开始就采取不同于非转基因食品的管理措施。此外，欧盟对转基因食品的标识应当如何表述有详尽的规定。只要该食品为转基因技术产品或者该食品中含有转基因成分，就必须根据要求进行标识。且标识应当清晰醒目，对于没有包装的转基因食品，应当制作标志牌，并附于该商品上或置于邻近位置。

（二）自愿标识制度

自愿标识制度不同于强制标识制度，食品提供者而不是政府，有权决定其提供的食品是否加贴转基因标识。采用该制度的代表为美国。美国没有针对转基因食品规制的专门法律法规，政府对转基因食品的管理模式与对非转基因食品的管理模式无异，转基因食品被直接纳入美国已有的食品监管体系中。转基因食品与非转基因食品存在诸多区别，全部标注不具有现实可操作性。因此只有存在营养特质显著改变、对消费者健康可能产生不利影响等情形下才必须加注披露食品的全部重要事实的标识。美国采用这种管理制度的基础是“可靠科学原则”。这项原则更倾向于相信科学的稳定性，而不强调科学尚未发现的潜在风险。

（三）自愿与强制相结合的标识制度

日本是采取自愿与强制相结合制度的代表国家。日本的转基因食品规制既参考了可靠科学原则，也综合考虑了预防原则强调的转基因食品存在的潜在危害。日本采取的强制标识和自愿标识相结合的规制手段，一方面严格管理转基因食品的标识使消费者能更直观地了解到转基因食品的信息，作为消费时进行选择的参考，规范了转基因食品的市场，一定程度上保证了转基因食品的安全性。另一方面，這种管理措施避免了对转基因食品进行太过严格的管控，从而打击转基因技术研究的积极性，延缓转基因技术的发展。有区别的规制手段给了转基因食品一定的发展空间，为提供丰富多样的食品、解决现阶段的食品问题创造了条件。

四、政府规制手段的选择

（一）信息规制

转基因技术发展时间相较于其他业已成熟的食品生产技术十分短暂，转基因技术的普及程度不容乐观。且由于转基因技术存在巨大的潜在安全风险，公众对转基因食品普遍不太信任，他们相信传统的非转基因食品更为安全，因此不愿意政府大规模推行转基因食品的生产。这种对新兴技术的偏见可以理解但这种偏见却会给国家推行先进技术带来阻力。因此，针对转基因技术、转基因食品的科普宣传是刻不容缓的。公众对转基因食品有了较为客观、准确的认知后，社会上的不安情绪就能显著减少。政府的权威性在公众对转基因食品态度的产生与变化过程中扮演重要角色。因此，政府也应提高管理能力，进而提高自身权威性。

（二）标准规制

政府应为转基因食品的标识设立更为明确、细致的标准。比如可以借鉴我国目前采取的“企业食品生产许可”标签制度。为转基因食品增贴专门食品标识，并尽量直观醒目。引导消费者注意该专门标识，详细了解标注内容。

（三）经济诱因规制

转基因食品生产企业不愿意加贴标识的原因之一是出于生产成本的考虑。政府可以考虑给予生产企业专项财政补贴或者适当的税收优惠，鼓励转基因食品生产企业主动加贴转基因食品标识。在市场经济条件下，利用经济诱因规制转基因食品标识，可以有效推进标识制度快速向前发展。我国可以借鉴国外做法，结合本国实践，制定行之有效的鼓励政策，推广转基因食品标识的应用，使转基因食品市场更加规范与安全。（作者单位：暨南大学）

参考文献：

[1] 贾士荣.论基因作物的安全性争论及其对策[J].生物技术通报，1999（6）：1.

[2] 陈海嵩.风险预防原则理论与实践反思——兼论风险预防原则的核心问题[J].北方法学，2010（03）：11-18.